Partie II: Points saillants du processus de consultation

Le processus de consultation adopté par le Conseil ministériel pour l'examen de l'Accord nord-américain de coopération dans le domaine du travail (ANACT) comportait les éléments suivants:

Les recommandations découlant des points 1 et 2 ci-dessus sont présentées plus loin, sous la rubrique Recommandations des organismes consultatifs. On retrouvera, dans les pages qui suivent, le nom des personnes qui ont pris part au processus de consultation.

 

L'article 17 de l'ANACT précise que « chacune des parties pourra constituer un comité consultatif national composé de ressortissants, de représentants de ses organisations syndicales et commerciales et d'autres personnes, afin de la conseiller sur la mise en œuvre et le développement du présent Accord ».

Au moment où l'examen a eu lieu, les États-Unis et le Mexique avaient tous deux mis sur pied de tels comités qui ont présenté leurs commentaires à titre de contribution au présent examen. Ces commentaires figurent aux annexes 2 et 3.

Les membres du Comité consultatif national des États-Unis étaient les suivants:

 

Marley S. Weiss, présidente
Faculté de droit de l'Université du Maryland

Steven M. Beckman
Syndicat international des travailleurs unis de l'automobile, de l'aérospatiale et de l'outillage agricole d'Amérique

Carroll E. Bostic
Eastman Kodak Co.

Edward A. Brill
Proskauer, Rose, Goetz, and Mendelsohn

John S. Gaal
Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d'Amérique

Abraham Katz
U.S. Council for International Business

Thea Lee
Fédération américaine du travail et congrès des organisations industrielles (FAT-COI)

Mark Levinson
Syndicat du vêtement, du textile et autres industries (SVTI)

Margaret E. Montoya
Faculté de droit de l'Université du Nouveau-Mexique

Maria L. Ontiveros
Faculté de droit de l'Université Golden Gate

Edward Potter
McGuiness & Williams

Edward Williams
Université d'Arizona

Les membres du Comité consultatif national du Mexique étaient les suivants :

 

Juan Moisés Calleja García
Secrétaire général
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)

Roberto Castellanos Tovar
Secrétaire général
Confederación Revolucionaria de Obreros y Campesinos del estado de Quintana Roo

Alfonso Reyes Medrano
Sous-secrétaire des affaires économiques
Confederación de Trabajadores de México (CTM)

José Ramírez Gamero
Secrétaire général
Sindicato de Trabajadores de la Industria Autotransporte, Federación de Trabajadores del Estado de Durango

Jorge de Regil Gómez Muriel
Associé
Baker and McKenzie, S.C.

Adolfo Tena Morelos
Directeur général
Natividad Abogados, S.C.

Octavio Carvajal Bustamante
Directeur général
Carvajal Abogados y Asociados, S.C.

Le Canada a récemment établi son comité consultatif national; toutefois, ce comité n'était pas encore actif au moment de l'examen. Les membres du Comité consultatif national du Canada étaient les suivants:

 

Waldron Fox Decent, président
Commission des accidents du travail du Manitoba

Sue Heron-Herbert
Consultante

Ian T. Howcroft
Alliance des manufacturiers et des exportateurs du Canada

Aldéa Landry
Landal inc.

Richard Martin
Congrès du travail du Canada

Jean-Pierre Néron
Conseiller auprès de la Fédération des travailleurs et travailleuses du Québec

Jean-Louis Poirier
Bombardier inc.

Donald Ritz
Syncrude Canada Ltd.

George C.B. Smith
Employeurs des transports et communications de régie fédérale (ETCRF)

Jeffrey Sack et Claude Melançon (substituts)
Association canadienne des avocats du mouvement syndical

L'article 18 précise que « chacune des parties pourra constituer un comité gouvernemental, qui pourra comprendre des représentants du gouvernement fédéral et des gouvernements des États ou des provinces, afin de la conseiller sur la mise en œuvre et le développement du présent accord ».

 

Le Mexique a mis sur pied un comité gouvernemental composé de représentants du fédéral, des États et des administrations municipales, lequel a présenté des commentaires écrits à titre de contribution au présent examen. Les membres de ce comité étaient les suivants:

 

Sous-secrétaire du Travail
Secrétariat du Travail et de la Sécurité sociale

Sous-secrétaire de la formation, de la productivité et de l'emploi
Secrétariat du Travail et de la Sécurité sociale

Sous-secrétaire du Sécurité sociale
Secrétariat du Travail et de la Sécurité sociale

Coordonnateur général des Affaires internationales
Secrétariat du Travail et de la Sécurité sociale

Sous-secrétaire des négociations commerciales internationales
Secrétariat du Développement du commerce et de l'industrie

Sous-secrétaire des Relations bilatérales
Secrétariat des Affaires étrangères

Représentant du gouvernement d'État (État de Chihuahua)
Représentant de l'administration municipale (ville de Juárez)

 

 

Le Canada a lui aussi établi un comité gouvernemental, formé de représentants du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux, dont le mandat est défini de manière plus précise dans une entente intergouvernementale intervenue entre le gouvernement du Canada et les gouvernements provinciaux. Ce comité n'a pas fourni de commentaires écrits, mais a plutôt agi en tant que tribune permanente dans le contexte de la participation du ministre du Travail du Canada au présent examen. Les ministères du Travail provinciaux représentés au sein du Comité gouvernemental sont les suivants:

 

Ministère du Travail de l'Alberta
Alberta

Ministère du Travail, de la Formation et des Compétences
Colombie-Britannique

Ministère des Affaires provinciales et du Procureur général
Île-du-Prince-Édouard

Ministère du Travail du Manitoba
Manitoba

Ministère du Travail
Nouveau-Brunswick

Ministère du Travail
Nouvelle-Écosse

Ministère du Travail
Ontario

Ministère du Travail
Québec

Ministère du Travail de la Saskatchewan
Saskatchewan

Ministère de l'Environnement et du Travail
Terre-Neuve

Ministère de la Sécurité et des Services publics
Territoires du Nord-Ouest

Ministère de la Justice
Yukon

 

 

Les États-Unis ont établi un groupe de travail mixte par l'entremise duquel le département du Travail consulte d'autres organismes fédéraux intéressés. Ce groupe, qui constitue le comité gouvernemental des États-Unis, est formé de représentants des organismes suivants:

 

U.S. Department of Commerce
Environmental Protection Agency
National Labor Relations Board
National Economic Council
Department of State
Office of Management and Budget
Department of the Treasury
United States Trade Representative

 

Le comité d'experts chargé de l'examen, formé en décembre 1997, devait terminer son rapport avant la fin d'avril 1998. Les experts ont pu définir leur propre méthode, ou approche, à l'égard du travail à accomplir, puisqu'ils n'avaient reçu que le «processus d'examen de l'ANACT », adopté par le Conseil ministériel, à titre de cadre de référence. Le Secrétariat a appuyé le comité d'experts en fournissant de la documentation, en organisant des réunions, etc. Les membres du comité se sont réunis à deux reprises aux bureaux du Secrétariat à Dallas, et ont procédé à un certain nombre de conférences téléphoniques. Les experts ont rédigé eux-mêmes leur rapport, qui est présenté à l'annexe 1.

 

Le comité d'experts était formé des trois personnes suivantes:

 

Professeur Luis Medina, Centro de Investigación y Docencia Económica (Mexique)
Professeur Clyde Summers, Faculté de droit de l'Université de Pennsylvanie (États-Unis)
Professeur Pierre Verge, Faculté de droit de l'Université Laval (Canada)

 

 

Le public a été invité de plusieurs façons à présenter ses commentaires par écrit:
Le Secrétariat a diffusé un communiqué et envoyé une lettre à toutes les personnes et organisations inscrites sur sa longue liste de diffusion. Chaque partie a également publié, par divers moyens, une invitation à présenter des commentaires. Les États-Unis ont publié un avis dans le Federal Register. Le Canada a affiché une invitation à l'intention du public dans sa page d'accueil Internet. Il a également sollicité les commentaires des représentants des gouvernements provinciaux, ainsi que des groupes du milieu syndical, du monde des affaires et du secteur universitaire. Le Bureau administratif national (BAN) du Mexique a aussi affiché l'invitation sur sa page d'accueil Internet, et il a fait parvenir un questionnaire à plus de 500 personnes du secteur public, du milieu des affaires, du milieu syndical et du secteur universitaire. Toutes ces personnes avaient participé à des activités liées à l'ANACT, et 115 d'entre elles ont rempli le questionnaire et l'ont retourné au BAN du Mexique. Un exemplaire du sondage, de même que les résultats, sont présentés à l'annexe 4. Tous les commentaires du public sont publiés tels quels dans l'annexe 5.

 

Le Secrétariat a passé en revue les documents de nature non journalistique traitant de l'ANACT qui ont été publiés dans les trois pays. Il s'est concentré sur les articles publiés après le 1er janvier 1994 où il était expressément question de l'ANACT, et plus particulièrement sur ceux qui présentaient une analyse du fonctionnement même de l'Accord et de son efficacité.

Des experts gouvernementaux et non gouvernementaux ont été consultés au sujet de la liste des articles afin que l'on examine le plus grand nombre possible de documents pertinents; il est néanmoins possible que certains de ces articles aient été omis. La bibliographie des documents étudiés se trouve à l'annexe 6.

Plus d'une centaine d'articles ont été examinés : environ 60 p. 100 étaient l'œuvre d'auteurs des États-Unis, 15 p. 100 provenaient du Mexique et un autre 15 p. 100 avaient été rédigés par des Canadiens. Quelques articles ont aussi été publiés par des gens et des organismes qui viennent de l'extérieur du territoire nord-américain. Plusieurs de ces auteurs ont participé à des activités et à des procédures découlant de l'ANACT, alors que d'autres sont d'anciens fonctionnaires ou des fonctionnaires toujours en fonction qui, à un titre ou un autre, ont été liés à l'ANACT.

 

 

Si l'on tient compte des commentaires du public et du sondage fait par le BAN du Mexique, des rapports des divers comités consultatifs, y compris des comités gouvernementaux, et des milliers de pages de documents qui ont été parcourues, de multiples analyses et opinions relatives à l'ANACT ont été passées en revue dans le cadre du présent examen, et sont aujourd'hui du domaine public. Sont joints au présent document les rapports des comités consultatifs nationaux établis en vertu de l'ANACT, de même que le rapport du comité d'experts chargé de l'examen. Les trois parties ont déjà diffusé les commentaires écrits du public portant sur l'examen de l'ANACT; ces commentaires sont présentés à l'annexe 5. Le sondage qu'a mené le BAN du Mexique a été analysé en détail et figure à l'annexe 4. Enfin, une bibliographie de la documentation examinée est également incluse, à l'annexe 6.

Nous n'avons pas tenté ici de résumer toutes les données et tous les propos en reprenant les principaux arguments avancés par les différents auteurs. Un résumé de ce genre serait presque assurément inadéquat, car il risquerait de fausser certains arguments ou d'accorder trop d'importance à d'autres.

Le texte qui suit est plutôt une description analytique relativement succincte des principaux thèmes ou sujets de préoccupation qui semblent ressortir des commentaires dans leur ensemble. Les points soulevés ne sont pas attribués à qui que ce soit, et aucun renvoi n'est fait à des notes de bas de page. L'objectif visé était de faire un survol des principaux arguments et points de vue qui se dégagent des différents commentaires faits sur l'ANACT, indépendamment de leur source. En outre, cette analyse des grands thèmes ne se fonde pas seulement sur les documents examinés; elle tient compte également de la contribution du Secrétariat visant à compléter l'analyse des différents thèmes, en expliquant clairement la raison d'être et la structure de l'ANACT dans le contexte des arguments.

 

Les six thèmes retenus ont été définis de la façon suivante : une première liste des points qui revenaient souvent a été dressée, à la suite d'une lecture de toutes les contributions et de tous les articles. Tous les documents ont été examinés une seconde fois, et l'on a compté le nombre de fois où il était question de chaque sujet dans les divers documents, indépendamment du point de vue exprimé. Les questions qui étaient étroitement liées ont été réparties en six catégories générales dans lesquelles ont été classés presque tous les sujets relevés. Chacune de ces catégories a été traitée, ci-après, en tant que « thème » plus ou moins cohérent. Il va sans dire que les chiffres indiqués ne déterminent pas l'importance véritable ou relative des thèmes, mais ils constituent quand même un moyen de cerner les principaux sujets de préoccupation qui se rapportent à l'ANACT. Malgré le caractère analytique et l'uniformité de cette méthode, elle est néanmoins quelque peu subjective. C'est pourquoi nous n'avons pas jugé utile ou nécessaire d'indiquer le nombre réel de références se rapportant à chacune des rubriques.

Thèmes

Comme on peut le voir au point « C » ci-après (« Recommandations des organismes consultatifs ») ainsi qu'à l'annexe 5, les recommandations sont souvent nettement plus précises que l'analyse présentée sous les thèmes généraux. Toutefois, il ne faudrait pas minimiser l'importance de ces recommandations simplement parce qu'elles sont précises et non générales, et qu'on n'en a pas fait état dans la description d'un thème quelconque. En fait, les recommandations sont habituellement liées à l'un des thèmes généraux, et elles ont été structurées en fonction des six thèmes abordés. Pour comprendre le raisonnement qui sous-tend les diverses recommandations formulées, le lecteur devrait se reporter aux documents originaux.

 

L'ANACT est essentiellement une entente intergouvernementale qui prévoit une série d'obligations, d'engagements et de procédures d'ordre intergouvernemental, de même qu'un conseil de ministres qui constitue, avec le Secrétariat, la Commission de coopération dans le domaine du travail, et qui supervise l'application de l'Accord. Contrairement au cas du Bureau international du Travail, par exemple, les représentants du milieu des affaires et du milieu syndical ne font pas partie de l'organe directeur de la Commission.

 

Toutefois, l'ANACT prévoit tout de même une voie de communication spéciale pour permettre la participation du public. En effet, le paragraphe 16(3) précise que chaque bureau administratif national « recevra les communications du public sur les questions relatives à la législation du travail survenant sur le territoire d'une autre partie ». Or, chaque BAN a maintenant défini et publié des lignes directrices au sujet de la « présentation ou réception des communications du public », lesquelles diffèrent à bien des égards, suivant les traditions institutionnelles de chaque pays.

Selon l'Accord, le public est donc invité à communiquer avec le gouvernement d'une partie au sujet des « questions relatives à la législation du travail » soulevées dans un pays différent. L'ANACT apporte ainsi une innovation importante dans les relations internationales en Amérique du Nord. Il établit un mécanisme officiel qui permet aux citoyens d'un pays de faire part de leurs préoccupations à l'égard de faits survenant dans un autre pays. Cela crée aussi, implicitement, une certaine responsabilité sur le plan politique, en ce sens que chaque gouvernement est tenu de répondre aux communications du public reçues, et impose à toutes les parties l'obligation politique de traiter les unes avec les autres dans le contexte de la gestion des communications du public que l'une ou plusieurs d'entre elles ont reçues.

 

Les questions soulevées posent des problèmes aux yeux des auteurs des communications, et ces derniers sollicitent la participation active du gouvernement auquel ils s'adressent en vue d'obtenir davantage d'informations sur les questions en cause et de résoudre les problèmes sous-jacents, s'ils existent réellement. Ces communications ont grandement suscité l'intérêt du public et ont attiré l'attention de la presse.

 

Le processus lié aux communications du public est au cœur d'un débat caractérisé par des points de vue diversifiés, souvent contradictoires. Le libellé de l'ANACT sur les questions qui peuvent faire l'objet d'une communication est manifestement très vaste, car on parle des « questions relatives à la législation du travail », sans préciser d'aucune façon comment et selon quels critères un gouvernement, par l'entremise de son BAN, devrait répondre aux communications présentées.

Certains soutiennent que les BAN devraient être plus sélectifs lorsqu'ils acceptent une communication du public, et qu'ils devraient exclure les communications ayant certaines implications susceptibles d'aller au-delà des compétences de l'ANACT (comme celles qui impliquent la modification des régimes administratifs ou des lois du travail d'un pays). En revanche, le refus de donner suite à des communications a suscité de vives objections selon lesquelles on faisait ainsi obstacle à cette importante disposition de l'Accord. Ce serait présumer que les gouvernements sont généralement tenus, en vertu de l'ANACT, d'accepter et de traiter avec sérieux pratiquement toutes les communications du public qui soulèvent des questions de fond, étant donné l'importance que revêtent ces questions aux yeux des auteurs. En fait, l'expérience acquise à ce jour montre que les auteurs des communications ont manifestement consacré beaucoup de temps et d'efforts à la préparation de leur dossier, notamment pour recueillir l'information sous forme de témoignages personnels, et aussi pour consulter la documentation et examiner les lois et la jurisprudence.

 

Toutes les communications du public qui ont été présentées jusqu'à maintenant relèvent des lacunes au chapitre de l'application des lois du travail (bien qu'il n'existe aucune restriction du genre dans l'ANACT), et renvoient aux obligations que renferme la partie II de l'Accord. La majorité des communications portaient sur une situation ou un fait en particulier, sur la décision d'une autorité quelconque dans le domaine du travail, ou encore sur les dérogations de tiers du secteur privé. Certains observateurs estiment que cette tendance est en soi un problème, car ils craignent que cela aboutisse à un processus d'examen où l'on semble remettre en question le bien-fondé de cas donnés; ils préféreraient que les communications du public soient plutôt axées sur des pratiques systématiques. (Il convient de signaler à cet égard que, dans l'ANACT, il est précisé que les CEE et les comités constitués pour le règlement des différends sont appelés à se pencher sur les « pratiques systématiques ».) Bien que l'examen d'une communication du public n'ait aucun caractère juridique et ne puisse permettre de remettre en question ou d'infirmer une décision qui émane d'une instance d'une partie quelconque, on se préoccupe de l'influence politique internationale que pourraient exercer indûment les commentaires du public sur les mesures nationales : « les décisions effectives ou pendantes des instances administratives, quasi judiciaires, judiciaires ou des tribunaux du travail de chacune des parties, ainsi que les procédures s'y rapportant, ne pourront faire l'objet d'une révision ou d'une réouverture aux termes du présent accord ». [paragraphe 5(8)]

 

En revanche, d'autres commentaires font ressortir la valeur du processus relatif aux communications du public, précisément parce que les communications ont porté sur des cas bien précis et des faits bien concrets. Les auteurs de ces commentaires font valoir que c'est justement cet effet de « rayonnement » que l'on visait, à savoir la sensibilisation des employeurs, des syndicats et des agents gouvernementaux aux droits du travail puisqu'il est possible que l'attention du public se tourne vers une situation particulière.

 

Le recours aux audiences publiques dans le cadre de l'examen de communications du public a aussi fait l'objet d'un débat, et c'est probablement là-dessus que les discussions sur ces mécanismes se sont le plus attardées. Certains croient que la formule des audiences publiques confère un aspect quasi judiciaire à un mécanisme qui n'est pas légalement décisionnel, ni conçu pour l'être. Il a été dit, aussi, que cette formule pourrait susciter des attentes non fondées, à savoir que le processus offre la possibilité de rectifier la situation à l'étude.

 

D'autres font valoir que ces audiences publiques sont l'élément le plus important du processus lié aux communications du public, car elles créent une nouvelle tribune pour la divulgation d'information et la tenue de débats et, qu'à ce titre, elles procurent au public un moyen essentiel d'exprimer ses vues sur la question étudiée. Ils considèrent que cette façon de faire permet de recueillir de nouveaux renseignements sous forme de témoignages, donne de la transparence au processus d'examen et attire l'attention du public.

 

Des observateurs ont fait remarquer la participation relativement faible du milieu des affaires ou du patronat au processus entourant les communications du public, tant parce qu'ils n'ont pas présenté de communications que parce qu'ils ont peu participé à l'examen de celles qui ont été soumises. Il a été mentionné que cette situation pouvait créer un déséquilibre en ce qui concerne les renseignements recueillis lors du processus d'examen, l'examen risquant ainsi d'être fondé dans une trop large mesure sur les informations émanant des plaignants. Toutefois, il a été souligné également que, suivant la structure de l'ANACT, les communications du public devraient être axées sur les responsabilités des gouvernements à l'égard de l'application de la législation du travail, plutôt que sur les agissements d'employeurs en particulier. Il apparaît que les BAN ont tout mis en œuvre pour encourager toutes les parties intéressées à fournir des renseignements, y compris la participation aux audiences publiques le cas échéant, et à obtenir des renseignements supplémentaires auprès de spécialistes.

 

L'ANACT est demeuré délibérément général à ce chapitre, de manière à laisser à chaque partie le soin de concevoir le processus qui lui convenait pour les communications du public, en reconnaissance du fait que tout processus serait jugé à la lumière de normes nationales et même culturelles différentes.

 

 

 

L'ANACT contient des mécanismes officiels qui permettent d'analyser de manière indépendante l'application des lois du travail (à l'exclusion des lois qui se rapportent aux trois premiers principes du travail qui sont énoncés dans l'ANACT - voir l'analyse qui suit), par l'entremise de « comités évaluatifs d'experts » (CEE), et de régler les différends liés à trois volets précis de la législation du travail, par l'entremise de groupes spéciaux arbitraux. Aucun de ces mécanismes n'a encore été mis en œuvre, mais de nombreux commentaires ont néanmoins été faits à leur endroit d'un point de vue théorique.

 

D'aucuns estiment que les définitions et les réserves liées au processus sont trop restrictives. Les remarques portant sur certains des aspects les plus importants de l'ANACT soulevés dans ce contexte sont à l'effet que les questions relatives au travail doivent être « liées au commerce » et « reconnues mutuellement » pour pouvoir être soumises aux CEE ou au mécanisme de règlement de différends. Ce lien obligatoire avec le commerce vient de ce que l'ANACT est un accord parallèle à l'ALENA et que l'intervention dans les affaires internes se justifie par une relation commerciale spéciale. La réserve concernant la reconnaissance mutuelle vise à éviter qu'un pays doté de normes du travail plus précises ou plus strictes soit « pénalisé » dans le cadre de l'Accord parce que les obligations qui lui seraient imposées seraient plus strictes que celles des autres parties. Les mêmes obligations sont donc imposées à toutes les parties.

 

Beaucoup ont aussi critiqué le fait que les processus prévus par l'ANACT, considérés dans leur ensemble, sont excessivement longs et complexes, et que s'il fallait qu'une question soit soumise à l'un des processus, il faudrait des années avant qu'elle soit réglée. À cet égard, on dit surtout qu'il est impossible d'atteindre le stade de l'arbitrage exécutoire (règlement du différend) sans passer d'abord par les consultations ministérielles et ensuite par l'évaluation, deux étapes qui sont longues en soi. Parfois, certains font aussi remarquer que seuls des gouvernements peuvent mettre en branle de telles procédures.

 

Face aux critiques relatives aux processus « longs et fastidieux » de l'ANACT, il convient de donner une précision : ces processus ne permettent pas de trancher des cas, ni de faire respecter les droits d'individus dans des circonstances ou des affaires particulières. La prise de mesures correctives précises, le cas échéant, se ferait dans le cadre de procédures tout à fait distinctes et indépendantes, propres à chaque partie.

 

Dans le contexte des processus de l'ANACT, les gouvernements souverains participent à l'analyse, à l'examen et au règlement de questions touchant d'importantes responsabilités gouvernementales, et il peut y avoir de vastes répercussions sur les processus administratifs et judiciaires, ou sur les politiques et l'interprétation des lois. Les processus doivent progresser à un certain rythme, et donner la possibilité de tenir des consultations afin que l'on comprenne parfaitement les dossiers dont le traitement, par nature, est à moyen ou à long terme.

 

En ce qui concerne la question de l'initiative prise par les gouvernements ou par des particuliers dans les procédures, il va sans dire que les particuliers peuvent contester l'action de leur gouvernement national en recourant à des voies politiques et juridiques nationales. Toutefois, à l'échelon international, les parties signataires n'ont établi dans l'ANACT aucune responsabilité envers les parties d'un autre pays agissant à titre privé, mais seulement envers les autres gouvernements.

À cet égard, un ou deux autres thèmes secondaires ont été mentionnés. L'un d'eux a trait au fait que le principe directeur de la Partie IV : Consultations coopératives et évaluations (qui englobe à la fois les consultations ministérielles et les comités évaluatifs d'experts) est énoncé à l'article 20. Ce dernier prescrit que les parties « ne ménageront aucun effort pour régler, par la coopération et la consultation, toute question pouvant affecter son fonctionnement [l'Accord] ». Le problème, dans ce cas-ci, est d'éviter tout antagonisme dans l'application de cette partie de l'Accord et de s'efforcer le plus possible de régler les problèmes par la voie de la consultation et de la coopération. Naturellement, un tel argument est valable dans les deux sens, et exige que toutes les parties qui participent à « des consultations coopératives et des évaluations » cherchent activement et de manière constructive à régler les problèmes que soulève une autre partie.

 

Il a aussi été dit que les parties peuvent demander de leur propre initiative la tenue de consultations ministérielles et la mise sur pied de comités évaluatifs d'experts, et n'ont pas à se limiter aux cas où il y a une communication du public. En fait, il n'est pas fait mention de ces mécanismes dans la disposition de l'Accord qui traite des communications du public, et ces communications ne figurent pas dans les dispositions portant sur les consultations et les évaluations. Dans ce contexte, certains se demandent si les parties devraient recourir de manière plus « proactive » à ces dispositions de l'Accord, sans perdre de vue qu'elles ne sont pas de nature antagoniste, ce qui permettrait d'exploiter toutes les possibilités qu'offre l'Accord. D'aucuns ont fait remarquer que le processus des CEE est un outil nouveau et unique qui permet de recourir à un mécanisme comparatif international pour examiner l'application concrète des lois du travail. Cependant, il faut se souvenir qu'un CEE procéderait à une évaluation indépendante des mesures gouvernementales de toutes les parties, ce qui, bien sûr, pourrait avoir d'autres conséquences et comporter manifestement des frais non négligeables. Cela signifie que les parties doivent se montrer prudentes et déployer tous les efforts possibles pour régler les problèmes au moyen de la consultation.

 

Enfin, il convient de discuter de la question des « résultats ». Il a été allégué que seul le processus de règlement des différends de l'ANACT pouvait garantir des résultats, en ce sens que l'on aboutit à des instructions officielles sur la prise de mesures correctives, étayées de sanctions. D'autres reconnaissent que le processus des consultations ministérielles et celui des évaluations donnent bel et bien des résultats, mais de nature différente. Certains font toutefois une mise en garde, à savoir qu'il y a un risque que le public se lasse des mécanismes de l'ANACT si les procédures qui s'appuient sur des mesures volontaires de la part des parties ne débouchent pas sur des mesures concrètes dans les cas où des problèmes importants ont été relevés.

 

 

L'ANACT définit la législation du travail comme « les lois et réglementations qui visent directement » les 11 principes relatifs au travail énoncés à l'annexe 1 de l'Accord. Le champ d'action des CEE se limite aux lois du travail qui se rapportent aux huit derniers de ces principes (les principes « d » à « k »). Les trois premiers principes, pour lesquels un CEE ne peut être établi, sont liés à la liberté d'association et au droit d'organisation, au droit de négociation collective ainsi qu'au droit de grève.

 

La critique le plus souvent formulée à l'égard de l'ANACT touche le fait que le processus prévu pour procéder, par l'entremise des CEE, à une évaluation comparative internationale de l'application de la législation du travail ne peut être utilisé pour ce qui constitue, aux yeux de bien des gens, les lois du travail les plus importantes. Ce point de vue tient compte du fait qu'au cours des quatre dernières années, la plupart des communications du public se rapportaient aux trois premiers principes du travail, ainsi qu'à certains autres, ce qui dénote qu'il s'agit là d'un point qui intéresse beaucoup le public. Le fait que les CEE ne puissent s'occuper de ces volets est considéré par certains comme une grave lacune dans la mise en application de l'Accord. D'autres font valoir qu'au contraire, les CEE ne devraient pas intervenir dans le domaine des relations du travail, car il pourrait y avoir ingérence au niveau des processus juridiques nationaux. L'importance du caractère non antagoniste des CEE a aussi été souligné dans ce contexte.

 

Souvent, l'extension du champ d'action des CEE est préconisée par des gens qui estiment que tous les principes relatifs au travail qui sont énoncés dans l'ANACT devraient pouvoir être soumis aux mêmes formes de traitement, c'est-à-dire également au mécanisme de règlement des différends. Mais on insiste souvent sur le cas des CEE, puisque ces derniers sont explicitement définis dans l'Accord comme « non antagonistes », visent les trois parties tout à la fois et ne peuvent à eux seuls rendre des ordonnances ou des sanctions exécutoires (ce qui nécessiterait un processus subséquent, mis en branle par les deux tiers du Conseil).

 

Certains se sont dits inquiets du fait que l'extension du champ d'action des CEE permettrait aux opposants du libre-échange d'essayer de recourir à ce processus à des fins protectionnistes. Il convient toutefois de noter à cet égard que le processus des CEE ne comporte pas la possibilité de délivrer une ordonnance exécutable étayée d'une sanction commerciale, possibilité qui est réservée uniquement au mécanisme de règlement des différends. En outre, les parties indépendantes qui s'opposent au libre-échange ne peuvent mettre en branle le processus des CEE; seuls les gouvernements peuvent le faire.

 

Un dernier point qu'il convient de souligner dans cette analyse est l'expérience acquise au cours des quatre dernières années sur le plan des consultations ministérielles, relativement aux trois premiers principes de l'ANACT. Il ressort de cette expérience que les parties ont adopté une approche sérieuse, axée sur le public, à l'égard de leurs consultations, concluant chaque série de consultations par des mesures de suivi, y compris des études scientifiques, des audiences publiques, des colloques et des conférences, ainsi qu'une « étude spéciale » du Secrétariat réalisée en vertu du paragraphe 14(2). Comme le processus des CEE ne s'étend pas à ces questions, le processus des consultations ministérielles est d'autant plus important ici, et les parties ont montré qu'elles en sont conscientes.

 

 

Les obligations que prévoit l'ANACT consistent à garantir l'application efficace des lois nationales du travail; il n'est pas question de dépendre de normes internationales ou d'en adopter. Par cette approche, l'ANACT s'écarte du modèle type des droits internationaux du travail, fixés par l'Organisation internationale du travail, qui existe depuis plus de 75 ans. L'OIT a élaboré un ensemble exhaustif de normes internationales du travail - les conventions de l'OIT -, que les États membres sont encouragés à ratifier. L'OIT contrôle le rendement des États membres par rapport aux conventions qu'ils ont ratifiées, et évalue si leurs législations nationales et leurs pratiques sont conformes aux obligations de ces conventions. Le contrôle qu'exerce l'OIT n'est assorti d'aucune sanction. Les trois parties signataires de l'ANACT sont membres de l'OIT.

 

L'ANACT ne reproduit pas cette structure, mais fixe plutôt une série de six obligations qui ont pour objet de définir ce que l'on entend par « application efficace de la législation nationale ». Les parties elles-mêmes se tiennent ensuite l'une l'autre responsables de leurs obligations communes à l'aide des trois mécanismes suivants : les consultations, les évaluations et le règlement des différends.

 

L'ANACT part du principe qu'il existe une législation du travail bien structurée dans chacun des pays de l'Amérique du Nord. Il laisse l'évolution de cette législation au processus démocratique de chaque pays, en ce sens qu'il n'exige pas que la législation nationale soit conforme aux normes internationales en vigueur.

Ceux qui critiquent le fait que l'ANACT se fonde sur la législation nationale plutôt que sur les normes internationales font essentiellement valoir que l'Accord n'empêche donc pas les gouvernements d'abaisser leurs normes nationales (ou les « niveaux de protection ») en modifiant leurs lois; le revers de la médaille, c'est que l'Accord ne fait rien pour contraindre les gouvernements à hausser leurs normes afin qu'elles soient toutes au même niveau. Il est parfois signalé dans ce contexte que l'ALENA lui-même contient une disposition (au chapitre 11, sur l'investissement) qui vise à dissuader les pays d'amoindrir les normes environnementales ou les normes en matière de sécurité et de santé en vue d'attirer les investissements. Certains ont aussi mentionné que l'attention et le soutien institutionnel que procure l'ANACT à l'égard des droits en matière de travail et des questions liées au travail, ainsi que les liens avec le commerce international, constituent de manière générale un incitatif à ne pas amoindrir les normes.

 

Toutefois, en signant l'ANACT, les parties ont pris des engagements généraux qui ne se limitent pas à la législation existante, mais qui sont d'une portée plus vaste. À «l'article 1 : Objectifs », les parties conviennent de « faire prévaloir, dans toute la mesure du possible, les principes relatifs au travail énoncés à l'annexe 1 ». Et à «l'article 2 : Niveaux de protection », les parties conviennent de ce qui suit :

 

« Confirmant son plein respect pour le cadre constitutionnel de chacune des parties et reconnaissant le droit des parties d'établir leurs propres normes du travail ainsi que d'adopter ou de modifier en conséquence leurs lois et réglementations en matière de travail, chacune des parties fera en sorte que ses lois et réglementations garantissent des normes de travail élevées, en rapport avec des lieux de travail à hauts coefficients de qualité et de productivité et, à cette fin, s'efforcera constamment d'améliorer ces normes dans cet esprit. » Ces engagements sont exprimés dans les sections importantes de l'Accord qui portent sur les « objectifs » et les « obligations » et, bien qu'ils ne puissent pas être visés par les processus touchant les CEE ou le règlement des différends, ils font manifestement partie intégrante de l'entente fondamentale conclue entre les parties.

 

Il importe de souligner dans la présente analyse que si l'adoption des normes internationales de l'OIT se fait volontairement, c'est-à-dire que les gouvernements choisissent les conventions qu'ils ratifient (ratifications par le Mexique - 76, par le Canada - 29, par les États-Unis - 12), dans l'ANACT, par contre, la gamme complète des lois du travail de chaque partie tombe sous le coup des obligations imposées, même si différentes séries de lois sont soumises à des méthodes différentes d'examen et de suivi.

 

La question des normes internationales tourne autour du fait que les obligations que prévoit l'ANACT sont à la fois non volontaires (c'est-à-dire que les gouvernements ne peuvent choisir les volets de la législation auxquels elles s'appliquent) et soumises à des sanctions dans trois domaines importants : le travail des enfants, la sécurité et la santé au travail, ainsi que le salaire minimum. Ces aspects se démarquent tous du modèle classique de l'OIT et comportent, individuellement et collectivement, d'importantes ramifications sur le plan des normes internationales.

 

Comme bien des gens l'ont signalé, l'ANACT repose manifestement sur la reconnaissance fondamentale de la souveraineté des parties dans le domaine du travail (voir, par exemple, l'article 2 déjà cité). Or, en ayant recours à des normes internationales plutôt qu'à des lois nationales pour lier l'approche de l'ANACT aux obligations exécutoires, on irait à l'encontre de cette préoccupation fondamentale touchant la souveraineté des pays.

 

Cependant, il ne faut pas perdre de vue que les vastes obligations, parfois passibles de sanctions, de l'ANACT sont liées à la législation nationale d'une manière qui crée un nouvel outil international pour la surveillance de l'application des lois nationales du travail. Cela crée en fait un appui international envers la primauté du droit dans le domaine du travail, tout en assurant le plein respect de la souveraineté nationale quant au processus législatif.

 

Les objectifs et les mécanismes de l'ANACT sont manifestement différents de la démarche fondée sur les normes internationales, et constituent une innovation dans le domaine des affaires internationales du travail. Alors que l'une des démarches se concentre sur l'application des lois nationales, l'autre porte sur l'application de normes internationales communes; les deux préconisent l'adoption de dispositions ayant trait au respect des droits des travailleurs et à l'engagement visant à améliorer leurs conditions de travail.

 

 

Avant de passer aux commentaires du public, il convient de faire quelques observations préliminaires sur le sujet. L'ANACT ne permet pas à une personne de faire valoir des droits privés et de solliciter des mesures de redressement individuelles. Les modalités que prévoit l'ANACT sont de nature intergouvernementale et strictement limitées aux dispositions de l'Accord. Les « obligations » de l'ANACT, ainsi que ses modalités concernant les comités évaluatifs d'experts et le règlement des différends sont de nature systémique, c'est-à-dire qu'elle touchent le système général auquel un gouvernement a recours pour appliquer sa législation du travail (comme en font foi les « pratiques systémiques »).

 

Pour faire valoir des droits privés, il faut donc procéder selon ce que prévoit la législation nationale, et passer par les mécanismes administratifs et les tribunaux existant dans chaque pays. En vertu de l'article 4, les parties conviennent de faire en sorte que les particuliers puissent avoir accès à de tels mécanismes et aux tribunaux pour faire respecter leurs droits. En outre, à l'article 5, les parties souscrivent à d'autres obligations liées aux garanties procédurales. Toutefois, ces obligations ne créent aucun droit d'action privée ni ne déterminent, comme tel, des modalités particulières. Pour faire ressortir ce point, le dernier paragraphe de l'article 5 précise que les décisions et les procédures des instances du travail « ne pourront faire l'objet d'une révision ou d'une réouverture aux termes du présent accord ». Autrement dit, l'Accord ne crée aucun mécanisme d'appel.

 

D'après les commentaires faits sur l'ANACT, certains estiment que cette approche est un point faible de l'ANACT, et souhaiteraient qu'une instance internationale puisse annuler les décisions que prennent les organismes administratifs ou les tribunaux, voire même les cours de justice, à l'échelon national, soit en se fondant sur une interprétation différente de la législation nationale ou en appliquant les normes internationales, ou encore en invoquant les principes relatifs au travail qu'énonce l'ANACT. En adoptant cette position, l'ANACT conférerait le pouvoir d'accorder des mesures de redressement individuelles, permettant par exemple d'ordonner la réintégration d'un travailleur dans un emploi ou la reconnaissance d'un syndicat.

 

Voilà une interprétation d'un point de vue qui revient assez souvent dans les commentaires du public, c'est-à-dire l'importance de disposer de « normes internationales exécutoires », encore qu'il ne s'agisse manifestement pas là de la seule façon d'interpréter ce point de vue. Certains ont fait remarquer qu'un tel pouvoir aurait d'énormes répercussions sur le plan constitutionnel et politique dans l'ensemble des pays signataires de l'ANACT. Et il convient d'ajouter que ce pouvoir aurait aussi de vastes répercussions sur le plan pratique, car un tel mécanisme d'appel international serait à la disposition de plus de 175 millions de travailleurs en Amérique du Nord, dans le cadre d'une multiplicité de régimes nationaux et infranationaux en matière d'administration et de législation du travail.

 

Dans ce contexte, l'autre aspect du débat est lié au traitement des communications du public qui sont axées sur des situations ou des cas particuliers; il s'agit là d'un trait commun aux communications qui ont été soumises jusqu'à maintenant. Cette question a été évoquée plus tôt, au point 2 (mécanismes des BAN pour le traitement des communications du public) et au point 3 (mécanismes de l'ANACT concernant les évaluations et le règlement des différends). Comme on l'a mentionné, certains estiment qu'il faut éviter de donner l'impression de « revenir » sur une décision, et que l'examen des communications du public ne devrait pas entraver des procédures juridiques nationales traitant de la même question.

 

Même si l'ANACT ne peut établir de mécanisme d'appel, certains ont indiqué que le public ne devrait pas être amené à croire que l'ANACT est un organisme d'appel, et que les parties devraient continuer de le montrer sans équivoque quand elles traitent les communications du public.

 

Quelques observateurs trouvent déplorable que certaines communications du public aient été axées davantage sur les agissements d'employeurs que sur les responsabilités du gouvernement. Un fait demeure : ce sont les auteurs et non les gouvernements qui définissent la nature des communications présentées. L'ANACT est assez ouvert à cet égard, et demande simplement que les communications du public soient axées sur les « questions relatives à la législation du travail survenant sur le territoire d'une autre partie ». Il est aujourd'hui manifeste, à en juger par l'expérience acquise ces quatre dernières années, qu'une partie des communications du public, sinon la plupart d'entre elles, tendront à être axées sur des circonstances particulières mises en lumière par les auteurs en vue d'illustrer un sujet de préoccupation général. On a fait état de la valeur des communications du public en tant qu'outil d'éducation et de sensibilisation du public. On a aussi fait remarquer que l'intérêt public dépendait des circonstances particulières entourant un cas, et qu'il en était de même pour ce qui est de la compréhension. De plus, certains observateurs sont d'avis qu'un certain nombre d'auteurs présentent des communications publiques pour tenter d'influencer les mécanismes nationaux.