Section IV. Activités coopératives, recherche, information et education du public
A. Portée des activités coopératives et d'éducation du public dans le cadre de l'ANACT
Selon les termes de l'ANACT, les activités coopératives se caractérisent par la collecte et l'échange de données sur les législations du travail, les relations industrielles, les marchés du travail et les pratiques en matière de ressources humaines, prises en compte par un seul pays et/ou comparées à celles des deux autres parties concernées37. La diffusion de l'information et les questions d'apprentissage on un lien étroit avec d'autres activités de recherche relatives à l'ANACT, de même qu'avec l'intention de vouloir informer et éduquer le public. Par conséquent, ces différents aspects seront évalués ensemble dans cette section du rapport.
Les activités coopératives peuvent comprendre l'examen mutuel des pratiques habituelles de chaque pays, des meilleures pratiques, ou des deux à la fois, en relation avec la grande variété de questions qui portent sur le travail. L'assistance technique de l'une des parties au profit d'une autre, relativement à l'élaboration de normes du travail, se trouve également comprise dans ce chapitre38. Une activité peut être réalisée de différentes façons, que l'on parle d'éducation mutuelle conventionnelle, qui comprend « les colloques, les séances de formation, les groupes de travail et les conférences »39 , ou des projets de recherche conjoints, de l'assistance technique ou de tout autre moyen dont les parties pourraient convenir40.
Les activités coopératives sont bénéfiques à plusieurs points de vue. La démarche est largement éducative pour les ministères et les ministres du Travail de chacune des parties et pour leurs experts-conseils. De plus, étant donné que les activités coopératives ont été expressément conçues de manière tripartite et trinationale, afin d'y inclure des participants du milieu affaires, du secteur ouvrier et du gouvernement, le processus s'est avéré instructif pour les leaders de tous les niveaux du secteur des relations industrielles et des ressources humaines de chaque pays. Ainsi, la compréhension mutuelle entre les leaders des affaires, des gouvernements et des syndicats des trois pays s'améliore, des alliances transfrontalières se sont amorcées et de nombreux enseignements sont tirés par le patronat, les travailleurs et le gouvernement sur la possibilité d'avoir recours à des méthodes de rechange ou à de meilleures méthodes que celles qui prévalent dans chacun des trois pays. La compréhension entre le patronat, le gouvernement et les travailleurs outre frontières ou à l'intérieur d'un pays donné se voit approfondie.
B. Activités coopératives et programmes d'éducation du public réalisés jusqu'à maintenant
- Activités réalisées par les BAN41
Au cours des quatre premières années de l'ANACT, un grand nombre d'activités coopératives et de programmes d'éducation du plublic ont été mis en œuvre en vertu de cet accord. Presque toutes ont été réalisées par les trois BAN; seul un petit nombre ont été développées en tout ou en partie par le Secrétariat. On retrouve, à l'annexe A, un document publié par le BAN des États-Unis qui résume les activités coopératives réalisées par les BAN au cours de cette période.
Au cours de 1994 et 1995, la plupart des activités organisées par les BAN portaient sur la sécurité et la santé des travailleurs. Elles comprennent des programmes de formation, animés par des formateurs des organismes de sécurité et de santé au travail des États-Unis et/ou du Canada. Cette formation, destinée au personnel de leur partenaire mexicain, abordait différents thèmes dont le prélèvement d'échantillons et l'analyse en laboratoire des polluants de l'air, les principes d'ergonomie, le prélèvement d'échantillons de polluants environnementaux, l'hygiène industrielle, l'inspection du lieu où un accident s'est produit, et la formation au dépistage des risques pour les hygiénistes industriels. Le programme de dépistage des risques pour les hygiénistes industriels s'adressait aussi bien au personnel du secteur privé qu'à celui du secteur public. De plus, les fonctionnaires mexicains se sont joints à ceux de la semaine de la santé et de la sécurité des États-Unis pour offrir un cours sur les biorisques et un programme d'inspection des lieux à la suite d'un accident, à l'intention des stagiaires mexicains. Plusieurs autres programmes comprenaient le partage de l'information, à l'échelle trinationale et parfois tripartite, portant sur des questions relatives à la santé et à la sécurité des travailleurs, y compris un colloque sur la sécurité et la santé dans l'industrie électronique, un colloque similaire pour l'industrie pétrochimique et un dernier colloque sur les statisques dans le domaine de la sécurité et de la santé des travailleurs.
En 1994, 12 activités coopératives ont été réalisées concernant la santé et la sécurité au travail, alors que seulement quatre autres portaient sur d'autres domaines. En 1995, trois programmes supplémentaires ont été offerts en relation avec la sécurité et la santé des travailleurs, alors que trois autres programmes abordaient d'autres questions. Par la suite, les sujets touchant la sécurité et la santé des travailleurs ont diminué, aussi bien en nombre qu'en pourcentage, dans l'ensemble des activités coopératives élaborées par les BAN. Néanmoins, ces thèmes ont continué de dominer la scène comparativement aux autres activités. En 1996, trois des neuf activités coopératives organisées par les BAN portaient sur la sécurité au travail et sur des questions de santé; en 1997, la proportion était de deux sur cinq.
Le deuxième sujet d'importance au chapitre des activités coopératives a été celui qui traite des lois régissant le travail et des relations syndicales-patronales, comprenant deux programmes tripartites, en 1994, qui portaient sur les relations patronales-syndicales coopératives, deux ateliers intergouvernementaux, en 1995, portant sur la liberté d'association et la législation du travail, ainsi qu'une partie de la troisième conférence tripartite sur la législation du travail, et les relations industrielles et dont le sujet était « Les relations industrielles au XXIe siècle ». Un programme tripartite sur les relations syndicales-patronales des multinationales qui opèrent dans les pays adhérant à l'ALENA est prévu pour 1998. On a aussi tenu des conférences de planification, suivies de conférences tripartites de grande envergure les droits des femmes et les problèmes au travail, (1995, « Égalité au travail »; 1996, atelier de planification intergouvernementale; 1997, « Les femmes et le travail au 21e siècle ») et sur le travail des enfants (1996, séance de planification intergouvernementale; 1997, « Le travail des enfants et des jeunes gens en Amérique du Nord »; 1997, conférence de suivi sur le travail des enfants).
La productivité a également été abordée dans bon nombre de programme, y compris les aspects des deux programmes de 1994 sur les relations syndicales-patronales coopératives, l'atelier de 1994 sur les tendances et les indicateurs de productivité, l'atelier de 1996 sur la formation continue et le perfectionnement au travail, ainsi que la semaine de la sécurité et de la santé au travail en Amérique du Nord qui s'est tenue en 1997 et qui a mis l'accent sur le fait que la sécurité et la santé des travailleurs ont un effet sur la productivité.
L'emploi non conventionnel a été le point de mire du colloque technique de 1994 sur les micro-entreprises et le secteur non conventionnel, et du colloque tripartite de 1996 qui traitait de la croissance du travail non conventionnel et des nouveaux modes de travail en matière de pratiques et d'horaire. Le travail non conventionnel a également été abordé dans les programmes concernant les femmes au travail et l'emploi des enfants et des jeunes gens. Une autre conférénce portant sur la sous-traitance est prévue pour 1998.Un atelier portant sur les programmes de la sécurité du revenu a eu lieu en 1996. Enfin, plusieurs programmes avaient trait aux statistiques du gouvernement, dont l'atelier de 1994 sur les tendances et les indicateurs de productivité dont on a faitmention précédemment, le colloque de 1994 sur les statistiques relatives à la sécurité et à la santé des travailleurs, et un colloque trinational sur « les tendances des marchés du travail et le rôle du gouvernement », prévu pour le printemps 1998. En plus de ces programmes formellement intégrés aux « activités coopératives », sous la rubrique de « l'éducation du public », le BAN des États-Unis a organisé des colloques et des conférences conjointement avec des établissements d'éducation supérieure américains et en a publié les résultats42, comme l'a également fait le Secrétariat.
- Activités réalisées par le Secrétariat
Le Secrétariat est expressément mandaté pour préparer des rapports ponctuels faisant état de l'information publiquement accessible sur chacune des parties et quitraitent notamment : des lois et des procédures administratives en matière de travail; des tendances et des stratégies administratives se rapportant à la mise en œuvre et à l'application des lois du travail, des conditions du marché du travail et du développement des ressources humaines, et pour mener une étude sur toute question que pourrait lui soumettre le Conseil43.
Jusqu'à maintenant, des rapports de grande qualité ont été produits, dans lesquels on compare les conditions du marché du travail des trois parties, ainsi que leurs lois du travail. De plus, à la demande du Conseil, une étude comparative bien documentée, portant sur la relocalisation et la fermeture d'usines comme moyen de dissuation pour empêcher l'implantation des syndicats dans chacun des troissystèmes de législation nationale, a été réalisée. Cette étude faisait suite à la communication nº 9501 du BAN du Mexique44 concernant la fermeture d'une usine, dans la région de San Francisco, d'une entreprise de télécommunications. Cette communication alléguait que les États-Unis n'assuraient pas les droits des travailleurs à la liberté d'association, ni la protection du droit d'organisation dans un contexte de relocalisation d'usine antisyndicale.
- En général
En général, il est difficile de trouver des opposants aux activités coopératives, bien que le niveau d'enthousiasme varie et que l'évaluation d'un programme particulier puisse différer. Le milieu des affaires des trois pays se montre très favorable envers les activités coopératives; dans plusieurs cas, les dirigeants des sociétés ayant pris part à ces programmes ont tiré profit des connaissances acquises qu'ils peuvent rapidement mettre en pratique dans leur propre entreprise. Le milieu des affaires américain a exprimé le souhait que cet aspect de l'Accord devienne la première préoccupation de la Commission. Le mouvement des travailleurs, du moins aux États-Unis, trouve que ces activités apportent quelques avantages, bien que d'importance relative; mais il croit aussi que les activités coopératives ont un effet limité sur le respect des obligations de chacune des parties dans le cadre de l'ANACT et sur l'atteinte des objectifs généraux fixés par l'ANACT.
- Rôles des BAN et du Secrétariat
En tant qu'agent de liaison entre les organismes gouvernementaux d'une partie, entre les trois BAN, et entre le Secrétariat et l'une ou l'autre des parties, les BAN ont joué un rôle essentiel dans toutes les activités coopératives. En ce qui a trait aux rapports et aux études du Secrétariat, les BAN semblent avoir rempli leur fonction, conformément aux termes de l'Accord, qui consiste à diffuser publiquement l'information disponible sur leurs pays, leurs lois du travail, leurs marchés et leurs pratiques. Quant aux colloques, ateliers, conférences et autres programmes éducatifs entre les trois pays, la plupart ont été organisés et réalisés par les trois BAN, travaillant de concert les uns avec les autres. Le Secrétariat, quant à lui, s'est vu confier le mandat d'organiser plusieurs conférences essentiellement académiques et d'en publier les résultats.
Cette répartition des tâches entre le Secrétariat et les BAN n'est pas expressément énoncée dans l'Accord. L'ANACT fournit une description générale du rôle du Conseil pour ce qui est des activités coopératives45 et confère au Secrétariat, de façon générale, la responsabilité de « seconder le Conseil dans l'exercice de ses fonctions et d'assurer toute autre forme de soutien conformément aux instructions de celui-ci »46. Le fait de servir de liaison entre les trois parties et le Secrétariat, et de source d'information publique pour le Secrétariat et l'un envers l'autre, a une incidence sur la décision du Conseil de confier aux BAN le mandat d'élaborer la majeure partie des activités coopératives, mais ne l'impose pas.
Le Secrétariat a donc été structuré et son personnel embauché en vue de servir un institut trinational de recherche en matière de travail, institut à caractère inter-disciplinaire, en vue de fournir un soutien d'expert au Conseil. Malgré un certain mécontentement de la part de représentants individuels du secteur ouvrier, du milieu des affaires et du secteur public, dans cette première conjoncture, on semble croire que le Secrétariat s'acquitte bien de ses fonctions. Cette constatation, faite en cours d'élaboration du présent rapport, a incité le Comité consultatif national des États-Unis à considérer la possibilité que la majorité des activités coopératives se tiennent dans ce genre d'établissement à caractère académique.
Toutefois, les membres du Comité consultatif national des États-Unis s'entendent pour dire que les BAN demeurent des éléments privilégiés pour l'élaboration et la mise en œuvre des activités coopératives. En premier lieu, chacun des BAN constitue l'un des éléments du ministère/département du travail de leur gouvernement; les membres du personnel des BAN sont habituellement des fonctionnaires du gouvernement, ayant une expérience pratique dans le domaine du travail, en plus de se trouver bien placés sur le plan de l'organisation pour faire appel à l'expertise du personnel technique des autres services du ministère/département du travail de l'une des parties. Deuxièmement, l'un des points importants lorsqu'ils élaborent des activités qui requièrent la participation de représentants des affaires, du gouvernement ou des travailleurs, et non pas des conférences purement académiques, est le fait que les BAN, et le ministère du travail dont ils relèvent, sont bien intégrés dans leurs relations industrielles nationales respectives et ils disposent d'un vaste réseau de contacts et de moyens pouvant les aider à mettre sur pied des activités coopératives. Même si le Secrétariat est considéré comme l'entité responsable de mener à bien les activités coopératives, ses démarches pourraient être entravées par une insuffisance de moyens, lesquels pourraient dépendre des contacts personnels de certains membres du Secrétariat.
Troisièmement, et plus important encore, puisque chaque BAN constitue un intermédiaire entre son gouvernement et les autres institutions rattachées à l'ANACT, tout en demeurant une composante de son propre gouvernement, l'engagement d'un BAN à l'égard d'une activité coopérative particulière reçoit le soutien et la collaboration de tout son gouvernement. Par contre, le Secrétariat, de par sa conception, est une institution trinationale qui n'est aucunement rattachée à l'une des quelconques parties, ni aux fonctions relatives à la politique interne ou à l'administration d'aucune des trois. Si la situation politique des trois BAN réduit parfois leur efficacité quant à l'élaboration des meilleures activités coopératives possible, elle augmente pourtant l'effet de ces activités puisqu'elles sont pleinement soutenues par chacun des gouvernements.
- Contenu substantiel des activités
Il est encore prématuré d'évaluer l'ensemble des priorités établies par le Conseil, suivant l'avis des BAN, concernant l'orientation des activités coopératives. Au cours des première années, le fait d'avoir mis l'accent sur des activités en rapport avec la sante et la sécurite au travail était pleinement justifié étant donné les besoins en assistance technique dans ce domaine. On peut comprendre que le sujet des relations syndicales-patronales et de la législation du travail, dont la liberté d'association, ne soit pas ressorti autant en jetant un regard sur les questions qui sont revenues le plus souvent dans les communications adressées aux parties jusqu'à maintenant. Les activités les plus récentes semblent porter sur une plus grande variété de questions, et du moins quelques-unes d'entre elles révèlent un intérêt envers les travailleurs les plus vulnérables, marginalisés, y compris les femmes, les enfants et les jeunes gens, ainsi que les personnes engagées dans des relations de travail non conventionnelles.
Certains des sujets apparaissant sur la liste de l'ANACT comme étant des domaines appropriés pour les activités coopératives47 doivent dorénavant être inclus dans tout programme. Les travailleurs migrants, les normes de travail et leur mise en œuvre, l'indemnisation en cas d'accident de travail ou de maladie professionnelle constituent les principaux domaines qui n'ont pas encore été abordés. Il y a eu également peu d'activités coopératives en matière d'avantages sociaux et de programmes sociaux pour les travailleurs et leurs familles.
Un autre domaine qui figure sur la liste des lois du travail, à l'annexe 1, est la discrimination en matière d'emploi fondée sur des motifs tels que la race, et le pays d'origine (par exemple, fondée sur des motifs autres que le sexe). Ce domaine a été omis de la liste des thèmes d'activités coopératives de l'article 11. Ce sujet, sur lequel les parties devraient s'entendre, pourrait possiblement être pris en compte pour des activités coopératives ultérieures, dans la catégorie « autres ». Conformément aux obligations qui figurent dans l'Accord, les parties se sont engagées à déployer des efforts en vue d'éliminer la discrimination en milieu de travail fondée sur ces motifs. Ceci est également un domaine où le partage des problèmes et des solutions pourrait s'avérer bénéfique pour toutes les parties. Un problème similaire, bien qu'un peu différent, portant sur la discrimination au travail fondée sur des motifs tels que la race, la couleur de la peau, le pays d'origine et la descendance, existe dans les trois pays signataires de l'ALENA. Ce problème pose de graves difficultés sur le plan politique et social. Étant donné que ces questions sont assez délicates, elles doivent être abordées prudemment, mais bien souvent des analyses comparatives apportent un éclairage inattendu en faveur de tous les participants.
Un autre domaine qui n'a pas été expressément inclus dans la liste des activités coopératives du paragraphe 11(1) est celui des problèmes liés au travail transfrontalier, qu'ils découlent ou non de l'ALENA. Le Secrétariat s'est en quelque sorte penché sur ces questions, notamment dans son étude intitulée Fermeture d'usines et droits des travailleurs. Les zones frontalières des États ou des provinces des trois pays expriment déjà leurs inquiétudes quant aux effets de la circulation des travailleurs franchissant les frontières sur la législation du travail et les pratiques en matière de travail. La question de l'indemnisation en cas d'accident de travail ou de maladie professionnelle, qui a déjà été soulevée par de nombreuses autorités locales, est considérée comme urgente. Il est à prévoir que des questions relatives aux prestations accordées par le gouvernement, comme la sécurité sociale et les prestations offertes par les employeurs, risquent aussi d'être soulevées et mériteront qu'on s'y arrête. Ce sont des enjeux intéressants pour les travailleurs, les employeurs et les autorités locales, ainsi que pour le gouvernement central de chacune des parties, qui requièrent des solutions bien réfléchies pour faire face aux changements que produira la circulation des travailleurs franchissant les frontières.
- Efficacité des activités coopératives et des programmes d'éducation du public conformément aux objectifs de l'ANACT
Au cours des quatre dernières années, les trois BAN ont manifestement engagé un processus d'apprentissage sur la meilleure façon de concevoir et d'organiser des activités coopératives. La croissante sophistication des activités met ce processus en évidence. Le lien entre la conception de l'activité et les participants visés par la démarche éducative, ainsi que le lien entre les buts du programme et la mise en application de l'un ou de plusieurs objectifs de l'ANACT se reserre peu à peu et l'on ne peut que s'en réjouir.
Certains thèmes d'activités coopératives peuvent s'avérer très utiles pour développer une base de comparaison trinationale sur les lois du travail, les relations industrielles ou l'économie du travail au profit des fonctionnaires et des experts gouvernementaux des trois pays. Ils ont été élaborés spécifiquement pour le développement de cette base d'expertise. Les activités de ce genre contribueront grandement à l'élaboration des futures politiques. D'autres sujets d'activités coopératives sont bien plus importants pour les relations industrielles et les intervenants des ressources humaines, c'est-à-dire pour les décideurs au sein des entreprises plutôt que les décideurs du secteur public. C'est ainsi que la structure de ces événements a progressivement été conçue en tenant compte de ce groupe de participants.
Le plus souvent, les programmes qui s'adressent aux fonctionnaires des gouvernements poursuivent les objectifs de l'ANACT qui font référence à l'ébauche, à la mise en œuvre et à l'application des projets de lois relatifs au travail. Les programmes visant des intervenants dans les relations industrielles peuvent favoriser l'observation volontaire et l'application privée des objectifs, mais ils peuvent également promouvoir des objectifs qui ne sont pas liés à la législation au niveau de l'entreprise, tels que l'amélioration de la productivité, la diffusion des meilleures pratiques et le développement d'une économie ayant une forte productivité et un niveau de compétence élevé. En gros, les objectifs relatifs à l'éducation du public sont axés sur des activités qui visent à diffuser au public, et non à des spécialistes, de l'information sur les thèmes de l'ANACT.
Les BAN ont su démontrer leur capacité d'élaborer des ateliers, des colloques et des conférences qui conviennent au public envisagé et de favoriser la participation du secteur ouvrier, de la gestion et du gouvernement. La plupart des activités qui ne s'adressaient pas uniquement au secteur public ont été réalisées à la fois de manière trinationale et tripartite (patronat, travailleurs et gouvernements). Les résultats de ces activités ont été diffusés en publiant plusieurs comptes rendus de conférences. En vue d'améliorer leur efficacité, les BAN ont commencé à utiliser le matériel écrit et l'électronique, des enregistrements audio et visuels, de même que des publications portant sur les résultats de leurs activités. On devrait favoriser le recours à ces différents outils. De fait, comme on peut le lire dans la partie finale du présent rapport, l'utilisation de plus en plus courante de l'Internet et la publication sur page Web de tous les discours, exposés et transcriptions des comptes rendus pourraient contribuer à remplir les engagements pris en vertu de l'ANACT, en matière de transparence et d'accessibilité, en rendant publics les renseignements dont on dispose.