Section III - Présentation des communications du public
A. Description des modalités de présentation
Conformément au paragraphe 16(3) de l'ANACT, les trois pays ont établi une procédure qui permet à toute personne ou à tout groupe de présenter au BAN une communication indiquant qu'il est survenu, dans un autre pays, des violations de la législation du travail, et que la loi n'a pas été appliquée de manière à rectifier ces violations. L'examen de ces cas précis sert de base à celui qui porte sur l'omission systématique d'assurer l'application des lois du travail.
Dans ces pays, la procédure de présentation comporte les étapes suivantes.
Premièrement, une personne ou un organisme présente au BAN une communication dans laquelle il allègue qu'il est survenu, dans un autre pays, des violations de la législation du travail et que, dans le pays en question, on néglige d'appliquer les lois. Si le BAN conclut que la communication satisfait aux critères d'admissibilité, il en autorise l'examen.
Deuxièmement, le BAN obtient des renseignements supplémentaires auprès des auteurs de la communication, des employeurs qui y sont nommés, du BAN des autres pays, ainsi qu'auprès d'experts. Il peut aussi consulter la documentation disponible sur les lois et les pratiques applicables en matière de travail, des rapports gouvernementaux ainsi que d'autres sources d'information.
Troisièmement, le BAN publie un rapport d'examen résumant tous les renseignements obtenus sur les faits et les circonstances qui ont donné lieu à la communication. Ce rapport décrit aussi les lois du travail applicables de l'autre pays, les institutions et les procédures d'administration ou d'application, et expose des conclusions sur les pratiques et les problèmes relatifs à l'application des lois du travail pertinentes.
Quatrièmement, dans son rapport d'examen public, le BAN peut recommander la tenue de consultations ministérielles étant donné que des questions importantes à propos de l'observation et de l'exécution des lois applicables du travail sont soulevées. Ces consultations peuvent mener à une entente au sujet des mesures à prendre en réponse aux problèmes qui sont exposés dans le rapport d'examen.
Selon la procédure canadienne, décrite dans les lignes directrices du BAN sur les communications du public, étant donné que le Canada est un pays fédéral, les décisions sont prises en collaboration avec le Comité intergouvernemental canadien. Il est possible que le processus comporte une réunion ou une consultation publique, mais pas nécessairement. Le BAN du Mexique suit une procédure analogue pour ce qui est des communications du public. Les lignes directrices mexicaines permettent de tenir des séances d'information; toutefois, dans la seule communication dont s'est occupé le BAN mexicain, il n'y a pas eu d'audiences publiques car, par tradition, le Mexique n'est pas en faveur d'une telle formule.
Le BAN des États-Unis, qui a reçu neuf des dix communications, tient des audiences publiques sur les questions qui se rapportent à l'examen, et tous les intéressés et toutes les parties qui détiennent des informations pertinentes sont entendus. Cela comprend les auteurs de la communication, les employeurs nommés dans cette dernière, ainsi que les employés en cause ou ayant connaissance des activités et des circonstances qui ont donné lieu à la communication. Au début d'une audience, le secrétaire du BAN indique clairement que « l'audience n'a pas pour objet de se prononcer sur les droits individuels », et qu'il ne s'agit pas d'une procédure de nature antagoniste ». L'audience a plutôt pour but de recueillir des renseignements afin d'aider le BAN à rédiger son propre rapport.
Le BAN mexicain a rejeté la procédure d'audience publique qui est établie dans les lignes directrices du BAN des États-Unis, considérant qu'il s'agit d'une procédure de nature antagoniste qui s'apparente à un procès, ce qui est contraire à l'esprit de coopération qui anime l'ANACT. D'après le Mexique, les audiences publiques ne sont pas un moyen efficace de réunir toutes les parties au conflit.
B. Sommaire des communications
À ce jour, le BAN des États-Unis a reçu neuf communications, qu'il a acceptées, et le BAN du Mexique en a reçu une, qu'il a aussi acceptée. Voici le sommaire des questions soulevées dans chaque communication, des conclusions tirées dans le rapport d'examen publié par la suite, de même que des mesures prises.
1. Communication no 940001 et no 940002
Ces deux communications présentées au BAN des États-Unis ont été examinées et étudiées ensemble parce qu'elles concernaient les mêmes facteurs et visaient le même endroit.
Présentée par la Fraternité internationale des camionneurs (FIC), la communication no 940001 touchait les activités de l'usine de la société Honeywell dans l'État de Chihuahua. Il y était allégué que des travailleurs avaient été congédiés ou forcés de démissionner en raison de leur affiliation et de leurs activités syndicales. Ils étaient membres d'un syndicat affilié au Frente Autentico del Trabajo (FAT), un syndicat indépendant ne faisant pas partie de la Confederation de Trabajadores Mexicanos (CTM), le syndicat officiel, ou appuyé par l'État.
Selon les auteurs de la communication, la société Honeywell avait congédié une vingtaine d'employés. Ils se sont fait dire qu'ils étaient congédiés à cause de leurs activités syndicales et que, pour toucher leur indemnité de cessation d'emploi, il fallait qu'ils signent des formulaires de démission dans lesquels ils renonçaient à la possibilité de porter plainte pour protester contre leur congédiement. Tous les travailleurs congédiés avaient signé un formulaire de démission ou s'étaient entendus avec la société sur un paiement en espèces.
La communication no 940002 a été soumise par la United Electrical, Radio and Machine Workers of America, relativement aux activités de l'usine de la société General Electric à Ciudad Juarez.
Il était allégué dans la communication que la société s'était livrée à diverses manœuvres pour paralyser les activités de syndicalisation et la distribution de documents, et qu'elle avait congédié jusqu'à 20 militants syndicaux. Selon les auteurs de la communication, des pressions avaient été exercées sur les employés congédiés pour qu'ils signent des formulaires dans lesquels ils renonçaient à présenter une demande de réintégration afin d'obtenir une indemnité de cessation d'emploi. Tous les travailleurs sauf deux avaient accepté l'indemnité ou conclu une entente avec la société. Deux travailleurs avaient présenté une requête au Comité de conciliation et d'arbitrage (CCA) local, ces requêtes étant encore en attende d'une décision au moment de la publication du présent rapport.
La communication faisait également état de violations des lois mexicaines en matière de santé et de sécurité, ainsi que du défaut de payer des heures supplémentaires. Ces présumées violations n'avaient pas été portées à l'attention des autorités mexicaines ayant compétence en la matière.
Les auteurs de la communication soutenaient que la conduite de la société violait les principes relatifs au travail énoncés à l'annexe 1 de l'ANACT ainsi que la Constitution et la loi fédérale sur le travail du Mexique. La communication portait également une accusation de violation des conventions 87, 98 et 170 de l'Organisation internationale du travail (OIT), de la Déclaration universelle des droits de l'homme, ainsi que des pactes internationaux des Nations Unies relatifs aux droits civils et politiques et aux droits économiques, sociaux et culturels, lesquels garantissent la liberté d'association et ont tous été ratifiés par le Mexique.
Selon le rapport établi, l'examen avait pour but de recueillir des renseignements afin d'aider le BAN à mieux comprendre la situation et à rendre compte publiquement de la mesure dans laquelle le gouvernement mexicain favorisait l'observation et l'application efficace de sa législation du travail au moyen de mesures gouvernementales appropriées.
Les conclusions et recommandations tirées de ces deux communications ont mis en lumière « qu'il est difficile d'établir des syndicats au Mexique, que les syndicats indépendants qui tentent d'être reconnus se heurtent à des obstacles, que des listes noires sont établies par des entreprises, et que le gouvernement favorise et appuie les syndicats officiels ». Elles ont aussi fait ressortir que « les travailleurs n'ont manifestement pas les ressources pécuniaires requises pour chercher à être réintégrés », que les délais de traitement au CCA et les difficultés économiques connexes amènent les travailleurs à renoncer à leurs revendications afin de pouvoir toucher une indemnité de cessation d'emploi. Dans un rapport, des experts-conseils ont conclu que dans l'État de Chihuahua, les CCA règlent cependant 90 p. 100 des plaintes dans un délai moyen de sept ou huit mois, et qu'ils ont réussi à améliorer la prise des décisions et à réduire les délais de traitement des dossiers. D'après un autre rapport, les CCA sont généralement considérés comme justes et impartiaux, conclusions qui ont été contestées.
Dans son rapport, le BAN a déclaré que, même si les travailleurs congédiés pouvaient soumettre leur cas au CCA, il « comprenait les réalités économiques de ces travailleurs ». Il a déclaré en outre :
« [...] les travailleurs congédiés étaient au courant des options prévues par la loi et ont choisi de toucher l'indemnité de cessation d'emploi plutôt que d'être réintégrés. Il est donc fort difficile de déterminer s'il y a violation du principe de la liberté d'association lorsqu'une personne préfère toucher une indemnité de cessation d'emploi plutôt que de soumettre son cas au CCA [...] »
« Étant donné que les travailleurs ont accepté une indemnité de cessation d'emploi pour des raisons pécuniaires personnelles, empêchant ainsi les autorités mexicaines d'examiner le cas afin d'établir si les congédiements étaient justifiés ou constituaient une mesure de représailles contre la syndicalisation, le BAN ne peut pas conclure que le gouvernement du Mexique a omis d'assurer l'application de sa législation du travail. »
Le BAN a conclu qu'il y avait, dans les trois pays, un manque de connaissances pratiques au sujet des garanties relatives au droit à la liberté d'association et au droit d'organisation. Il a recommandé que les trois pays établissent de concert des programmes coopératifs au sujet de la liberté d'association, comme des colloques ou des conférences auxquels prendraient part des responsables des États ou des provinces.
Il n'y avait rien dans le rapport à propos de la violation alléguée des conventions de l'OIT ou autres traités ratifiés par le Mexique qui garantissent la liberté d'association. Il n'y était pas indiqué non plus que les délais de traitement du CCA enfreignaient peut-être les garanties procédurales énoncées à l'article 5 de l'ANACT.
Le BAN n'a pas recommandé la tenue de consultations ministérielles, et a concluson rapport en ces termes :
« Les renseignements dont dispose le BAN ne permettent pas de conclure que le gouvernement du Mexique a omis de promouvoir l'observation ou l'application des lois précises qui sont en cause. Toutefois, le BAN partage les inquiétudes des auteurs de la communication au sujet de l'importance cruciale de la liberté d'association et du droit d'organisation, ainsi que des conséquences pour les travailleurs lorsque le gouvernement ne protège pas ces droits. Par conséquent, nous proposons la réalisation d'activités coopératives, aux termes de l'article 11 de l'ANACT, au sujet de la liberté d'association et du droit d'organisation, ainsi que l'établissement de programmes d'information et de sensibilisation du public à l'égard de l'ANACT. »
2. Communication no 940003
Cette communication a été soumise au BAN des États-Unis par l'International Labor Rights Education and Research Fund, l'Association nationale des avocats démocratiques, la Coalition for Justice in the Maquiladoras, ainsi que l'American Friends Service Committee, relativement aux activités de la société Sony à Nuevo Laredo.
Il était allégué dans cette communication que Sony avait violé la loi : 1) en planifiant les heures de travail, 2) en s'ingérant dans un scrutin de représentation syndicale, 3) en collaborant avec la police pour brutaliser des grévistes, 4) en harcelant, intimidant et congédiant les membres actifs d'un syndicat indépendant. Il y était allégué également que le gouvernement avait refusé arbitrairement d'enregistrer le syndicat indépendant.
Les auteurs de la communication ont accusé le gouvernement mexicain de ne pas avoir appliqué l'article 13 de la Constitution, diverses dispositions de la loi fédérale sur le travail, ainsi que les conventions 87 et 98 de l'Organisation internationale du travail.
En acceptant la communication, le BAN a déclaré qu'il « ferait porter son examen sur l'observation et l'application efficace des lois du travail qui garantissent le droit à la liberté d'association et le droit d'organisation et qui interdisent le congédiement des travailleurs au motif qu'ils exercent ces droits ».
Les conclusions du rapport du BAN ont été les suivantes.
a) Congédiement
Sur la foi des éléments de preuve, « il semble vraisemblable » que les travailleurs aient été congédiés pour cause d'activités syndicales et, « en raison de leur situation économique, il est très difficile pour ces travailleurs mexicains de demander réparation aux autorités mexicaines compétentes ». Fait plus important encore, les travailleurs ont dit à maintes reprises avoir du mal à obtenir un véritable redressement.
b) Scrutin de représentation
À la lumière des éléments de preuve, « il n'était pas clair qu'il existait des lois visant les questions en jeu et que les travailleurs avaient un recours viable contre les manœuvres syndicales irrégulières ». Le seul recours semblait se trouver au sein du syndicat et cela « soulevait des questions au sujet de l'accès aux mesures de nature privée et garanties procédurales visées aux articles 4 et 5 de l'ANACT ». La question soulevée n'a pas été analysée.
c) Arrêt de travail
Les preuves au sujet des actes de violence qu'aurait commis la police sont contradictoires.
d) Enregistrement du syndicat
Le CCA a refusé l'enregistrement en se fondant sur le fait que la demande n'exposait pas les objectifs du syndicat dans les termes précis prévus par la loi, et qu'elle n'avait pas été soumise en deux exemplaires. Selon des témoins experts, les CCA sont expressément habilités à rectifier les lacunes administratives mineures, comme l'absence de doubles. Un amparo sollicitant l'annulation de la décision du CCA a été rejeté. Ce rejet n'a pas été porté en appel.
Le retard occasionné par le rejet « a causé aux travailleurs visés un préjudice irréparable », en ce sens que ceux qui avaient signé la demande initiale ont été congédiés par la suite. « Il est certain que l'impression que les travailleurs ont été congédiés pour avoir participé à des activités syndicales a pu nuire aux efforts ultérieurs ». En outre, le fait que le CCA ait reconnu, en refusant l'enregistrement, que le secrétaire général du FTM avait déposé une lettre d'opposition à l'enregistrement « tend à étayer » l'idée que le CCA avait permis au FTM de prendre part à l'affaire alors qu'il n'avait dans celle-ci aucun intérêt ou rôle légitime. Il n'y a pas eu toutefois de conclusion tirée au sujet de la violation possible des garanties procédurales prévues à l'article 5 de l'ANACT.
Le BAN a déclaré qu'il continuerait à promouvoir la réalisation de programmes trinationaux dans le cadre de l'ANACT afin de favoriser les échanges sur les lois et les procédures visant les diverses questions soulevées. En outre, il procéderait à une étude des pratiques des CCA locaux à l'égard des plaintes soumises par les travailleurs qui croient avoir été injustement congédiés.
Enfin, en raison des sérieuses questions soulevées au sujet de la possibilité pour les syndicats indépendants de se faire enregistrer, le BAN a recommandé la tenue de consultations ministérielles afin « d'étudier plus avant les rouages du processus d'enregistrement syndical ».
Consultation ministérielle sur la communication no 940003
À la suite des consultations ministérielles, les deux secrétaires du Travail ont négocié une « entente de mise en œuvre », publiée en anglais et en espagnol. Cette entente prévoyait trois activités : 1) un programme de travail conjoint, comprenant trois colloques publics trinationaux sur l'enregistrement et l'accréditation des syndicats, 2) une étude confiée à des experts indépendants sur les dispositions des lois mexicaines du travail concernant l'enregistrement des syndicats, 3) une série de rencontres entre des fonctionnaires du secrétariat mexicain du Travail et de la Sécurité sociale et les parties en cause dans l'affaire de l'enregistrement d'un syndicat chez Sony. Toutes ces activités ont pris fin dans les délais prescrits par l'entente.
Rapport de suivi sur la communication no 940003
Quatorze mois après la publication de son rapport, et six mois après la publication du rapport sur les consultations ministérielles, le BAN a rendu public un rapport complémentaire sur la communication no 940003.
1. Tous les travailleurs congédiés par la société Sony sont demeurés sans emploi, et ils auraient, semble-t-il, été renvoyés.
2. TLe parti d'opposition - le parti de l'action nationale (PAN) - a proposé une loi qui ferait de l'enregistrement une formalité qui ne laisserait aucun pouvoir discrétionnaire à quiconque au niveau local. Le projet de loi transférerait à la magistrature la compétence à l'égard des conseils de conciliation et d'arbitrage du fédéral et des États; et apparemment, on n'établirait plus de tribunaux tripartites qui donnent lieu à des allégations de parti pris et de manque d'impartialité en ce qui concerne les CCA. Rien n'indique que ce texte de loi ait des chances d'être adopté.
3. Le gouvernement du Mexique a favorisé la tenue de négociations tripartites qui ont mené à la signature d'un document sur « les principes de la nouvelle culture dans le domaine du travail », lequel traite notamment, en termes fort généraux, de la démocratie syndicale et de l'enregistrement des syndicats. Il ne sera pas question ici des conséquences juridiques ou pratiques de ce document.
4. La Cour suprême du Mexique, dans deux décisions unanimes non liées à des communications présentées dans le cadre de l'ANACT, a conclu à l'inconstitutionnalité des dispositions de deux lois d'État interdisant aux travailleurs de former plus d'un syndicat au sein d'un lieu de travail.
3. Communication no 940004
Cette communication a été déposée par la United Electrical, Radio and Machine Workers of America en tant que supplément de la communication no 940002, concernant l'usine de la société General Electric à Ciudad Juárez.
Les auteurs de la communication alléguaient que la société General Electric s'était livrée à diverses pratiques consistant à soudoyer, menacer et intimider les travailleurs, ainsi qu'à les dissuader d'appuyer le syndicat avant un scrutin visant à déterminer l'appui de la majorité. Comme dans la communication no 940002, le syndicat accusait la société d'enfreindre les principes relatifs au travail exposés à l'annexe 1 de l'ANACT, de même que divers traités ratifiés par le gouvernement du Mexique.
Les auteurs de la communication estimaient qu'il ne fallait pas différer l'examen en s'appuyant sur le fait que l'incident n'avait pas été traité en vertu de la législation mexicaine du travail, car, selon la loi mexicaine, les violations de cette nature ne peuvent être contestées par un syndicat qui n'a pas été reconnu comme représentant des travailleurs en question. Le BAN a accepté la communication.
À la suite du rapport du BAN sur les communications nos 940001 et 940002, le syndicat a retiré la communication. Les motifs qu'il a donnés sont les suivants :
1. l'audience devait avoir lieu à 500 milles de l'usine; ce voyage aurait été trop coûteux pour les travailleurs, qui risquaient d'ailleurs des représailles;
2. le rapport sur la communication no 940002 était « manifestement inadéquat », car il ne prenait pas en considération les violations relatives à la santé et à la sécurité, faisait abstraction des preuves d'agissements antisyndicaux de la part de l'employeur et ne tenait pas compte du fait que l'employeur avait enfreint la loi mexicaine en subordonnant l'indemnité de cessation d'emploi à la renonciation aux droits garantis par les conventions 87 et 98 de l'OIT, instruments qui ont force de loi selon la loi mexicaine;
3. le BAN n'a pas dûment fait enquête sur la communication.
En retirant sa plainte, le syndicat a déclaré : « Nous nous attendons au même genre d'opération de blanchissage que dans le cas de notre première communication. Nous avons donc résolu de ne pas légitimer ce processus en y participant davantage ».
En réponse, le BAN a expliqué ses buts et ses procédures, notamment en ces termes :
« Il semble que votre organisation se méprenne sur les efforts que nous faisons pour que les communications constituent un mécanisme de collecte de données viable qui permettra d'atteindre les objectifs de l'Accord nord-américain de coopération dans le domaine du travail [...]. ».
« Le type d'examen que demande votre organisation déborde le cadre des pouvoirs conférés au BAN des États-Unis. »
« L'examen et le rapport du BAN visaient à déterminer si le Mexique applique sa législation nationale en matière de travail. Pour bien comprendre cette dernière, et plus particulièrement les mécanismes d'application et les recours offerts aux travailleurs et aux syndicats du Mexique, le BAN des États-Unis utilise plusieurs méthodes de collecte d'informations. Les audiences publiques donnent aux auteurs d'une communication l'occasion de [...]. »
« Ces audiences ne sont pas des procédures judiciaires ou antagonistes, mais des mécanismes de collecte de données qui permettent au public de participer au processus d'examen du BAN. L'examen du BAN ne vise pas à établir des faits au sujet de l'entreprise. »
4. Communication no 9501
Cette communication a été soumise au BAN du Mexique par le syndicat des travailleurs de l'industrie du téléphone de la République du Mexique (STRM), relativement à la décision de la société Sprint de fermer sa filiale latino-américaine de télémarketing, La Conexion Familiar (LCF), située à San Francisco.
Il était allégué dans la communication qu'au moment où les travailleurs de LCF cherchaient à se syndiquer, le syndicat et l'entreprise s'étaient entendus sur la tenue d'un scrutin de représentation. Cependant, dans les semaines précédant le scrutin, les travailleurs avaient été intimidés et s'étaient fait dire que l'usine déménagerait s'ils continuaient les démarches pour se syndiquer. Une semaine avant le scrutin, la société Sprint fermait l'usine et congédiait 200 travailleurs, des femmes latino-américaines surtout.
Selon les auteurs de la communication, cette mesure avait été prise dans le but de faire échec à la campagne de syndicalisation, et de priver les travailleurs de la liberté d'association et du droit d'organisation.
Le BAN du Mexique a rendu public son rapport le 3 mai 1995. Ce dernier n'a pas fait expressément référence aux allégations, et n'a qualifié la société Sprint que de « protagoniste ». Dans ses conclusions, le BAN a fait remarquer ce qui suit :
« Après avoir étudié les questions liées à la législation américaine du travail, relativement à la communication no 9501, particulièrement au chapitre de la liberté d'association et du droit d'organisation des travailleurs, le BAN du Mexique doute de l'efficacité de certaines mesures destinées à garantir ces principes fondamentaux [...].»
« Compte tenu de ce qui précède, le BAN du Mexique insiste dans son analyse sur les problèmes que peut poser l'application efficace de la législation des États-Unis dans les cas où l'employeur refuse de négocier collectivement avec un syndicat choisi comme représentant exclusif des travailleurs au sein de l'unité de négociation, ou encore dans les cas où l'employeur refuse la tenue d'un scrutin de représentation. Plus précisément, d'après les renseignements obtenus, le BAN n'a pas pu évaluer avec certitude l'effet de la fermeture soudaine d'un lieu de travail sur les droits des travailleurs. »
Le BAN du Mexique a ensuite déclaré qu'il estimait nécessaire d'étudier davantage les répercussions de la fermeture soudaine d'usines sur le principe de la liberté d'association et le droit d'organisation. Pour cette raison, il a recommandé la tenue de consultations ministérielles.
Consultation ministérielle sur la communication no 9501
Le 13 février 1996, les secrétaires du Travail ont signé une entente de mise en œuvre, selon laquelle :
1. Le secrétaire du Travail des États-Unis devait tenir le secrétariat du Travail et de la Sécurité sociale au courant de tous les faits nouveaux qui surviendraient dans l'affaire Sprint dont était saisi le National Labor Relations Board (NLRB).
2. On devait demander au Secrétariat de la Commission de coopération dans le domaine du travail de mener une étude sur les répercussions de la fermeture soudaine d'usines sur la liberté d'association et le droit d'organisation des travailleurs.
3. Le département du Travail des États-Unis devait organiser, à San Francisco, une tribune publique ayant pour thème les répercussions de la fermeture soudaine d'usines sur le principe de la liberté d'association et le droit d'organisation.
4. Les résultats de chacune des interventions convenues devaient être accessibles au public sans délai.
Activités parallèles et subséquentes touchant la communication no 9501
La LCF a fermé ses portes le 14 juillet 1994. Le syndicat a aussitôt déposé des accusations auprès du NLRB. Une audience a été tenue devant un juge administratif qui a rendu son rapport public le 30 août 1995. Ce dernier a trouvé Sprint coupable d'une cinquantaine de pratiques de travail déloyales, mais a conclu que l'usine avait été fermée pour des raisons commerciales légitimes, et qu'il ne s'agissait pas d'un cas de violation de la loi. L'affaire a ensuite été soumise au NLRB qui, dans sa décision rendue le 27 décembre 1996, a statué que la fermeture était attribuable à des motifs antisyndicaux, ce qui contrevenait à la loi. La société Sprint a alors demandé que l'affaire soit soumise à la Cour d'appel, qui a cassé la décision du NLRB le 25 novembre 1997, concluant que la fermeture de l'installation ne violait pas la loi.
Le Secrétariat a réalisé et publié une étude concernant les répercussions de la fermeture d'usines sur la liberté d'association et le droit d'organisation, dans laquelle il a conclu qu'il arrive plus souvent aux États-Unis qu'au Canada ou au Mexique que l'on ferme une usine pour éviter la syndicalisation. Le département du Travail a organisé une tribune publique à San Francisco, le 27 février 1997, au sujet de l'affaire Sprint et des fermetures d'usines, et le Secrétariat a publié la transcription de la tribune. Au cours de cette tribune, les travailleurs touchés qui étaient toujours sans emploi ont expliqué comment la société les avait intimidés et menacés lors de la campagne de syndicalisation, et quelles ont été, pour eux, les conséquences de la fermeture.
5. Communication no 9601
Cette communication, qui a été soumise au BAN des États-Unis par trois organismes, la Human Rights Watch/Americas, l'International Labor Rights Fund et l'Association nationale des avocats démocratiques, avait trait à un litige entourant la représentation d'employés du gouvernement fédéral mexicain au ministère de l'Environnement, des Ressources naturelles et de la Pêche.
Il était allégué dans la communication que le Comité fédéral de conciliation et d'arbitrage (CFCA) violait la Constitution et les lois fédérales du travail du Mexique, ainsi que la Convention 87 de l'OIT, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, la Convention américaine relative aux droits de l'homme et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Le BAN du Mexique a alors indiqué au BAN des États-Unis qu'il n'y avait pas lieu d'examiner la communication, puisque le Mexique avait dûment appliqué ses lois et que l'ANACT avait uniquement pour but de vérifier si l'on assurait l'observation et l'application efficace de la législation du travail de chaque partie.
Le problème dans cette affaire découlait de la fusion du ministère de la Pêche avec celui de l'Agriculture et des Eaux. Le syndicat unique des travailleurs du ministère de la Pêche (SUTSP), qui représentait quelque 2 300 employés, voulait représenter l'ensemble des employés du nouveau ministère, soit environ 20 000 personnes. Le CFCA, l'organisme gouvernemental chargé d'appliquer les lois auxquelles sont assujettis les employés fédéraux, avait donc été appelé à prendre diverses décisions dans ce dossier.
1. Lorsque le SUTSP a voulu changer de nom pour refléter celui du nouveau ministère, le CFCA s'y est opposé en alléguant que, puisque le ministère de la Pêche n'existait plus, le syndicat n'existait plus non plus. Cette décision a été confirmée par une cour fédérale, mais le SUTSP était toujours enregistré.
2. Après que le SUTSP eut demandé de changer de nom, la fédération des syndicats des travailleurs au service de l'État (FSTSE), la seule fédération syndicale légalement reconnue au fédéral, a mis sur pied un syndicat (le SNTSMARNAP) pour les employés du nouveau ministère. Le CFCA a enregistré le nouveau syndicat et a annulé l'enregistrement du SUTSP. Mais cette mesure a été annulée par les tribunaux, car elle avait été prise sans qu'il y ait d'audience. En outre, le CFCA n'en a pas informé officiellement le ministère, de sorte que le SUTSP ne pouvait pas exercer de fonctions de représentation syndicale.
3. En réponse à la décision des tribunaux, le CFCA n'a accepté de reconnaître le SUTSP que dans la mesure où il comparaîtrait dans le cadre de procédures judiciaires intentées devant le CFCA et les tribunaux. Les tribunaux ont statué par la suite que cette reconnaissance restreinte était illégale.
4. Le SUTSP a ensuite porté en appel la décision du CFCA de reconnaître sans audience le nouveau syndicat, c'est-à-dire la FSTSE, et la cour a ordonné au CFCA d'annuler l'enregistrement.
5. Le CFCA a tenu un vote opposant les deux syndicats rivaux; la FSTSE a remporté le vote avec 84 p. 100 des voix, et a été enregistrée par le CFCA. Le SUTSP a ensuite déclaré que le vote s'était déroulé de manière déloyale, mais le CFCA a rejeté cette contestation parce qu'elle ne toucherait que 1 p. 100 des bulletins de vote.
6. En reconnaissant la FSTSE, le CFCA a annulé l'enregistrement du SUTSP. Ce dernier a interjeté appel concernant cette mesure. L'appel avait été accueilli, et le SUTSP a continué d'être reconnu.
La communication soulève deux questions de fond à l'égard de ces décisions du CFCA. Premièrement, la loi fédérale sur les travailleurs au service de l'État dispose, à l'article 68, que « chaque organisme ne peut compter qu'un seul syndicat ». Aux termes de l'article 78, les syndicats peuvent se joindre à la fédération des syndicats des employés fédéraux, la seule que reconnaît l'État. La FSTSE étant la seule fédération reconnue, aucun autre syndicat ne pouvait agir dans le secteur fédéral sans être désigné par la FSTSE. Deuxièmement, l'impartialité du CFCA était mise en doute. Ce dernier siège en formation de trois personnes, dont l'une est nommée par le gouvernement et une autre par la FSTSE, le président étant choisi par ces deux personnes. Cette situation crée un préjugé favorable envers le syndicat désigné par la FSTSE. En outre, ce dernier est associé au PRI, le parti au pouvoir, de sorte que le représentant gouvernemental au sein du groupe pourrait ne pas être impartial.
Dans son rapport, le BAN a parlé pour la première fois du fait que le Mexique a ratifié un certain nombre de traités internationaux protégeant le principe de la liberté d'association, et a déclaré que même si les juristes avaient des idées contradictoires quant à la position des traités internationaux et des lois fédérales dans la hiérarchie du droit mexicain, l'opinion prédominante était la suivante :
« Les traités internationaux ont préséance sur la loi fédérale, à la condition qu'ils aient été ratifiés dans le respect des exigences constitutionnelles du Mexique. »
Il était indiqué dans le rapport que le Comité sur la liberté syndicale de l'OIT avait « justement examiné les questions soulevées dans la communication no 9601 », et conclu que le fait d'autoriser la présence d'un seul syndicat par lieu de travail posait un problème. Selon le Comité de l'OIT, parce que la FSTSE est la seule fédération reconnue dans le secteur fédéral, « il est impossible pour les travailleurs de la fonction publique de mettre sur pied les syndicats de leur choix en dehors du cadre établi ». Le Comité de l'OIT a demandé au gouvernement mexicain de prendre les mesures qui s'imposaient pour permettre aux employés de la fonction publique « d'établir librement des syndicats indépendants de leur choix, et pour éliminer le plus rapidement possible tous les obstacles juridiques et pratiques, de façon que l'organisation plaignante puisse acquérir une personnalité juridique et exécuter les activités syndicales prévues par la Convention 87 ».
Dans son rapport, le BAN indiquait de plus que le comité d'experts, pour l'application des conventions de l'OIT, avait signalé le problème à huit reprises au cours des 15 dernières années. Il faisait remarquer que les articles 68, 71, 72, 73 et 84 des lois fédérales du travail n'étaient pas conformes aux dispositions de la Convention 87, et que le gouvernement mexicain avait omis de répondre à ses demandes pour que ses lois soient dorénavant conformes aux dispositions de cette convention.
Les conclusions que l'on relève dans le rapport du BAN, relativement à l'application des lois du travail, sont les suivantes :
« Bien que le CFCA se soit prononcé contre le SUTSP, les quatre affaires ont été acceptées par les cours d'appel. Trois de ces appels ont été tranchés en faveur du SUTSP. Bien que ces résultats favorables aient tardé à venir et que cela ait pu avoir causé un certain préjudice au SUTSP, il y a des délais inhérents dans tout recours administratif [...] ».
« À l'évidence, les questions fondamentales de liberté d'association qui sont soulevées dans la communication et les dispositions précises de la LFTSE sont régulièrement examinées et interprétées par l'OIT. En outre, des décisions récentes de la Cour suprême, ainsi que diverses opinions juridiques concernant la situation de la Convention 87 de l'OIT par rapport à la Constitution mexicaine soulèvent des questions qui ne font pas l'objet d'une interprétation claire de la part du BAN. Par conséquent, des consultations plus poussées pourraient aider à mieux comprendre les doctrines juridiques qui sont en litige. »
En ce qui concerne la composition et la conduite du CFCA, le BAN a conclu dans son rapport que le fait de limiter la représentation syndicale à la FSTSE « donnait l'impression d'un manque d'impartialité dans les cas où un syndicat de la FSTSE entrerait en conflit avec un syndicat n'en faisant pas partie ». Toutefois, dans cette affaire, tous deux étaient affiliés à la FSTSE. (Le nouveau syndicat créé par la FSTSE avait demandé au CFCA d'annuler l'enregistrement du SUTSP, ce qui fut fait.) Voici ce qu'on peut aussi lire dans le rapport : « Il existe une procédure pour régler les conflits d'intérêts, et celle-ci a été appliquée. » (Les organismes de surveillance administratifs ont statué que l'affaire avait été soumise au CFCA, qui s'est vu accuser de partialité.) En outre, le SUTSP a obtenu un redressement de la part des tribunaux d'appel. « Vu les circonstances, il ne semble pas que la composition du CFCA ait eu une incidence sur l'issue définitive de l'affaire de la représentation syndicale. »
Dans son rapport, le BAN a recommandé la tenue de consultations ministérielles « afin d'examiner la relation entre d'une part, les traités internationaux, tels que la Convention 87 de l'OIT, et d'autre part, les dispositions constitutionnelles concernant la liberté d'association et la législation du travail du Mexique ainsi que leur effet sur cette législation ».
Consultation ministérielle sur la communication no 9601
L'entente conclue après les consultations ministérielles était la suivante :
1. Échanger suffisamment de renseignements publiquement disponibles pour mieux comprendre la législation du travail de chaque pays qui est visé par ces consultations.
2. Chaque BAN fournira à l'autre BAN des renseignements sur la législation du travail qui est visée par l'échange, conformément au paragraphe 1.
3. TLes BAN organiseront une conférence sur la relation qui existe entre les traités internationaux et les dispositions constitutionnelles en vigueur aux États-Unis et au Mexique.
4. Les BAN rendront compte des résultats de l'échange de renseignements et des conférences à leur secrétaire du Travail respectif.
Faits subséquents
Le 4 juin 1997, le troisième tribunal collégial du travail a conclu que certains éléments de la loi visant les employés fédéraux qui permettent d'établir des monopoles syndicaux violent la liberté d'association garantie par la Constitution.
Les BAN ont organisé une conférence sur la relation entre les traités internationaux et les dispositions constitutionnelles en vigueur aux États-Unis et au Mexique; cette conférence a eu lieu le 4 décembre 1997, à Baltimore (Maryland).
Le 17 décembre 1997, les trois organisations qui avaient présenté la communication originale ont soumis au BAN une demande de réexamen, fondée sur les motifs suivants :
1. Le rapport escamotait plusieurs aspects de la question de l'application de la législation du travail, à savoir que les membres du SUTSP n'ont pas été en mesure de jouir des droits relatifs à la liberté d'association, en contravention de la loi applicable. La loi n'a pas été appliquée de manière efficace. Pour le BAN, l'accès aux tribunaux était assimilable à l'application de la loi.
2. Le BAN n'a pas analysé toutes les répercussions de la nomination de membres de la FSTSE au FCAT, qui devrait être un tribunal impartial.
3. Selon de nouveaux renseignements et de nouveaux faits, bien qu'il ait été enregistré, le SUTSP n'a pas été en mesure de vraiment jouir du droit à la liberté d'association.
6. Communication no 9602
Cette communication a été déposée le 11 octobre 1996, auprès du BAN des États-Unis, par trois organismes : les Travailleurs en communication d'Amérique du Nord (TCA), le Syndicat des travailleurs de l'industrie du téléphone de la République du Mexique (STRM) et la Fédération des syndicats d'entreprises de biens et de services du Mexique (FESEB), relativement aux efforts faits pour syndiquer les employés de la société Maxi-Switch.
Il était allégué dans la communication que les salaires payés par la société Maxi-Switch étaient excessivement bas, soit 3 $ par jour. Lorsque la FESEB a commencé sa campagne de syndicalisation, la société a proféré des menaces et a fait de l'intimidation pour convaincre les travailleurs d'abandonner le syndicat, a congédié les militants syndicaux, a fait pression sur d'autres pour qu'ils signent une démission et a signé une « convention de protection » avec un « syndicat fantôme ».
Il était allégué en outre que les employés affiliés à la CTM qui avaient été congédiés après avoir refusé de démissionner, ou qui avaient été contraints de démissionner, avaient porté plainte auprès du CCA. On n'a jamais donné suite à ces plaintes. Lorsque la FESEB a tenté de s'enregistrer, le CCA lui a refusé la reconnaissance syndicale en invoquant que la société avait déjà conclu une convention collective avec un syndicat non identifié.
La FESEB a interjeté appel de la décision du CCA, et le juge de la cour de district a renversé cette décision; toutefois, le CCA n'a pas rendu de nouvelle décision.
Le CCA a refusé de divulguer le nom du syndicat avec lequel la convention collective avait été signée, mais l'on sait qu'il est affilié à la CTM.
Par ailleurs, il était allégué dans la communication que le gouvernement mexicain avait, dans les affaires de cette nature, omis d'assurer l'application de la Constitution, des lois fédérales du travail ainsi que des obligations que lui impose la Convention 87 de l'OIT.
Les auteurs de la communication prétendaient aussi que le gouvernement mexicain avait enfreint les articles 4 et 5 de l'ANACT, car il ne s'était pas assuré que « les instances chargées de conduire ou d'examiner de telles procédures étaient impartiales et indépendantes » et que ses procédures judiciaires étaient « justes, équitables et transparentes ». Ils soutenaient aussi que le représentant gouvernemental qui siégeait au CCA et qui en assurait la présidence était membre de la confédération syndicale rivale, la CTM, dont relevait le « syndicat fantôme ».
D'après les auteurs de la communication, selon des précédents judiciaires, l'existence d'une convention collective n'est pas une raison pour rejeter l'enregistrement d'un autre syndicat, et l'enregistrement a été refusé parce que le président du CCA et le représentant syndical membre du CCA étaient affiliés au syndicat de la CTM, qui a été favorisé. Les auteurs de la communication ont présenté des rapports de recherche indiquant que, dans d'autres CCA au Mexique, un tel favoritisme est monnaie courante.
Les auteurs de la communication estimaient que le congédiement de militants syndicaux était une mesure contraire à la Constitution, au code mexicain du travail et à la Convention 135 de l'OIT. Et le fait que le CCA ait omis d'agir face à ces mesures pendant six à neuf mois constituait une violation de l'obligation que prévoit l'article 3 de l'ANACT, soit « d'assurer l'application efficace, par la mise en œuvre de mesures gouvernementales appropriées [...] telles que l'engagement, en temps opportun, de procédures en vue de l'imposition de sanctions ou de l'obtention de réparations appropriées [...] ». La demande d'enregistrement du syndicat avait été refusée par le CCA en janvier 1995. L'appel du syndicat a été accueilli en mars 1996, mais au mois d'avril de la même année, le CCA a refusé de nouveau de l'enregistrer.
Le 10 décembre 1996, le BAN des États-Unis acceptait d'examiner la communication, estimant qu'elle se rapportait à la liberté d'association et au droit d'organisation, ainsi qu'au défaut de faire en sorte que les tribunaux du travail soient justes, équitables et transparents, et d'assurer l'application efficace de la législation du travail.
Le 4 avril 1997, le CCA rendait public un document indiquant qu'il accordait l'enregistrement demandé par le syndicat plaignant et qu'il régulariserait la procédure dans les causes de congédiement où les intéressés veulent réintégrer leur emploi. Les syndicats plaignants ont alors informé le BAN que leurs objectifs fondamentaux avaient été atteints et que la plainte était retirée.
7. Communication no 9701
Cette communication a été soumise au BAN des États-Unis par la Human Rights Watch, l'International Labor Fund et l'Association nationale des avocats démocratiques du Mexique, relativement à une affaire de discrimination fondée sur le sexe; on faisait passer aux femmes un test de grossesse avant de les engager et on congédiait celles qui étaient enceintes.
Il est allégué dans la communication que les employeurs des maquiladoras obligent régulièrement les femmes qui postulent un emploi à vérifier si elles sont enceintes, et certains employeurs congédient les employées enceintes. Les auteurs de la communication soutiennent que ces agissements contreviennent à la loi mexicaine, et que le Mexique omet d'en assurer l'application efficace, ce qui est contraire au paragraphe 3(1) de l'ANACT. Ils soutiennent en outre que cela est incompatible avec le préambule de l'ANACT et les principes relatifs au travail qui sont exposés à l'annexe 1 de l'Accord. Par ailleurs, le Mexique contreviendrait à la Convention 111 de l'OIT, au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, à la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes, ainsi qu'à la Convention américaine relative aux droits de l'homme. Le BAN du Mexique a déclaré que l'examen de la communication excéderait la portée de l'ANACT, en ce sens qu'elle remet en question la législation mexicaine du travail plutôt que l'application ou l'exécution des lois.
Dans son rapport, le BAN a indiqué que « l'examen était axé sur l'observation et l'application efficace de la législation mexicaine du travail ainsi que sur l'accès aux tribunaux ou autres organismes gouvernementaux compétents par les travailleurs qui se croient victimes de discrimination ».
En réponse au BAN des États-Unis, le BAN du Mexique a déclaré qu'il n'existait, dans la loi mexicaine, aucune interdiction explicite à l'égard de la discrimination exercée avant l'embauche. La loi mexicaine ne traite de discrimination que dans les cas où il existe des relations de travail. Cela a été confirmé par quelques experts juridiques, mais contesté par la Commission des droits de l'homme du district fédéral.
Il a été recommandé au haut responsable du Ministère pour le district fédéral, au président du Tribunal de la justice, au Conseil de la magistrature du district fédéral, ainsi qu'au procureur général du district fédéral de voir à ce que les critères de sélection du personnel, appliqués aux établissements qu'ils dirigent, respectent de manière précise le principe de l'égalité juridique et sociale entre les hommes et les femmes, et n'obligent donc pas les femmes à ne pas être enceintes pour obtenir un emploi, à l'exception des cas où la nature du travail peut représenter un risque pour la santé du fœtus.
La discrimination fondée sur la grossesse après l'embauche est interdite, et les CCA sont autorisés à traiter ces violations comme des congédiements injustifiés. Selon les renseignements soumis au BAN des États-Unis, les CCA traitent régulièrement de tels dossiers et se prononcent en faveur de la travailleuse. Les auteurs de la communication soutiennent que les inspecteurs du travail n'ont pas le pouvoir, l'appui et les ressources nécessaires pour s'acquitter efficacement de leurs responsabilités, et que le bureau de protection des travailleurs est inefficace, car certains procureurs sont inaccessibles et manquent de ressources. Toutefois, les inspecteurs du travail procèdent à un nombre important d'inspections et estiment que la plupart des entreprises des maquiladoras respectent la loi dans une large mesure. Dans les cas où il y a violation, les mesures correctives qui s'imposent sont prises.
Les auteurs de la communication jugent que la discrimination exercée à l'endroit des femmes embauchées va à l'encontre des obligations prévues par les traités internationaux que le Mexique a ratifiés. Quant à savoir si les traités ont préséance ou non sur les lois fédérales, question épineuse, le rapport conclut que « la plupart des juristes mexicains les placent sur un même pied » (ce qui diffère de la conclusion tirée dans le rapport sur la communication no 9601).
Les auteurs du rapport ont conclu que l'interprétation de la Convention 111 de l'OIT n'était pas évidente. La Convention interdit de manière générale la discrimination fondée sur le sexe, et la Commission d'experts pour l'application des conventions et des recommandations a indiqué que cela s'applique aux distinctions fondées sur la grossesse. Dans deux affaires, la Commission d'experts a fait part de ses préoccupations au sujet des tests de grossesse que l'on fait passer avant l'embauche. Toutefois, en rendant compte de ces deux affaires, la Commission « a noté avec satisfaction » que le gouvernement en cause avait adopté des mesures interdisant de tels tests. Cependant, comme l'indique le rapport, la Commission d'experts doit encore déterminer si les tests de grossesse constituent une pratique interdite aux termes des dispositions de la Convention. La Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes n'interdit pas expressément ces tests. Dans sa conclusion, « le BAN a dit ne pas être en mesure de trouver de jurisprudence internationale applicable qui affirme expressément que les tests de grossesse sont une pratique interdite aux termes de l'une ou l'autre entente ».
Tous ne s'entendent pas sur la mesure dans laquelle les employeurs procèdent à des tests de grossesse, mais cette question inquiète les organismes gouvernementaux ainsi que les travailleuses. Il est ressorti que les femmes ne faisaient pas confiance à la CCA pour faire respecter leurs droits, et qu'il faudrait qu'elles soient davantage conscientes de la protection que leur accorde la loi, ainsi que des recours prévus.
Le rapport conclut qu' « il serait favorable, relativement aux objectifs de l'ANACT, que l'on clarifie la législation et les pratiques mexicaines au sujet des tests de grossesse avant l'embauche de même que de la discrimination fondée sur la grossesse après l'embauche ».
Les questions qui nécessitaient une consultation sont les suivantes :
1. 1. Les différentes opinions du gouvernement mexicain sur la légalité et l'ampleur des tests de grossesse.
2. T2. Les redressements prévus pour les cas de discrimination fondée sur la grossesse qui surviennent après l'embauche, compte tenu des renseignements fournis par les auteurs de la communication, le manque d'information sur les cas survenus ainsi que les renseignements provenant d'organismes et d'organisations.
Il est recommandé dans le rapport de procéder à des consultations ministérielles afin de vérifier l'étendue de la protection que confère la législation mexicaine contre la discrimination fondée sur la grossesse et de déterminer si les institutions compétentes appliquent efficacement cette législation.
À ce jour, il n'y a pas eu de consultations ministérielles.
8. Communication no 9702
Cette communication a été présentée au BAN des États-Unis par quatre organismes : le Support Committee for Maquiladora Workers (SCMW), l'International Labor Rights Fund (ILRF), l'Association nationale des avocats démocratiques (ANAD), de même que le Syndicat des travailleurs de l'industrie du métal, de l'acier et du fer et des travailleurs assimilés (STIMAHCS) du Mexique, relativement aux activités de syndicalisation et à la tenue d'un vote à la société Han Young de Mexico S.A. de C.V.
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