Section IV - Résumé des observations et des recommendations
Cet examen indépendant de la mise en œuvre de l'ANACT au cours des quatre années qui ont suivi son adoption avait pour but de déterminer si les structures que l'Accord a créées ont bien fonctionné, si l'expérience acquise indique qu'il faut des rajustements et, de façon générale, si l'Accord a donné des résultats qui n'auraient pas été obtenus autrement. Il fallait examiner les efforts faits pour atteindre tous les objectifs énoncés à l'article premier de l'Accord, mais il fallait d'abord s'arrêter sur certaines caractéristiques de l'Accord : approche essentiellement trinationale et non supranationale; méthode générale de coopération imposée aux parties, tant pour ce qui est des activités coopératives que de la façon dont les consultations coopératives et les procédures d'évaluation doivent être mises en œuvre, de même que des procédures relatives au règlement des différends; mise en œuvre de l'Accord reposant essentiellement sur des initiatives gouvernementales; enfin, une certaine ambivalence occasionnelle quand on tente de lier le domaine du travail à la libéralisation du commerce international.
En ce qui concerne les aspects institutionnels, notons tout d'abord que les organismes permanents de l'ANACT ont été en mesure d'en assurer convenablement la mise en œuvre au cours de cette période initiale, soit à l'échelon trinational, par l'entremise de la Commission de coopération dans le domaine du travail, soit à l'échelon des pays, principalement par l'entremise des bureaux administratifs nationaux (BAN). La tâche n'a pas été facile, vu la nouveauté de l'ANACT, mais surtout à cause la diversité culturelle et économique de la région visée.
Plus particulièrement en ce qui concerne la Commission, il y a eu des réunions ministérielles annuelles et diverses autres consultations ministérielles entre les trois pays, établissant ainsi une tribune trinationale de haut niveau qui n'aurait probablement pas été possible n'eut été de l'ANACT. Le Secrétariat, l'organisme de travail de l'Accord, a su se doter des mécanismes opérationnels voulus pour répondre aux besoins que supposait cette première étape de mise en œuvre de l'Accord. Toutefois, il est à craindre qu'en raison de ses ressources restreintes, le Secrétariat ne soit pas en mesure de soutenir convenablement le développement des objectifs de l'Accord, surtout en ce qui concerne la nécessité d'établir un programme méthodique et indépendant de recherches comparatives de nature économique, juridique et institutionnelle.
À l'échelon national, les BAN, intégrés à la structure ministérielle de chaque pays, semblent jusqu'ici avoir collaboré entre eux ainsi qu'avec la Commission. Chacun est chargé d'examiner les communications du public et, à cette fin, a adopté des règles de procédure qui tiennent compte des cultures institutionnelles nationales. Essentiellement, les communications constituent la seule contribution non gouvernementale au processus qui consiste à déterminer si la législation du travail de chaque pays est appliquée efficacement. Il serait souhaitable qu'il y ait plus d'uniformité entre ces règles procédurales, en tenant dûment compte des traditions juridiques différentes, surtout pour ce qui est du caractère public du processus d'examen. En outre, les comités consultatifs nationaux peuvent renforcer les liens avec les milieux non gouvernementaux, et il faudra s'assurer périodiquement qu'ils sont représentatifs.
L'Accord prévoit aussi l'établissement de structures provisoires pour examiner, au besoin, les pratiques d'une partie à l'égard des normes techniques du travail. Il s'agit des comités évaluatifs d'experts (CEE) et des groupes spéciaux arbitraux. Aucun de ces comités ou groupes n'a été constitué au cours de la période à l'étude. Les CEE qui seraient appelés à analyser de telles questions de manière « non antagoniste », comme le prévoit l'Accord, feraient profiter les intéressés du regard objectif d'experts non associés à l'une ou l'autre des parties. Étant donné les avantages de ce genre d'intervention, on devrait avoir recours plus souvent à ces structures. En ce qui concerne le champ d'action actuel des CEE, on pourrait tenir des consultations ministérielles « proactives », c'est-à-dire des consultations qui ne feraient pas nécessairement suite à l'examen d'une communication du public par un BAN, afin d'arriver au même résultat dans les cas qui s'y prêtent, comme le permet l'Accord dans tous les cas. En outre, étant donné que les trois premiers principes relatifs au travail étaient au cœur des activités des BAN et des consultations ministérielles au cours de la période à l'étude, il semblerait souhaitable d'examiner les raisons - qui ne sont pas très claires - pour lesquelles ces principes ont été exclus du champ d'action des CEE.
Au chapitre des activités coopératives, il y a eu 38 cours, colloques et conférences axés sur la santé et la sécurité, l'emploi et la formation, ainsi que la législation du travail et les droits des travailleurs. Ces activités ont permis aux participants de chacun des pays de mieux comprendre les conditions de travail et les lois des autres pays dans le domaine du travail. Cela contribue dans une large mesure à traiter les problèmes mutuels, ainsi qu'à favoriser l'exécution d'activités de coopération ultérieures. Cependant, de façon générale, seules les personnes qui participent directement aux activités sont en mesure de mieux comprendre la situation. En effet, une bonne partie de l'information ne parvient pas à un public plus vaste parce qu'elle n'est pas diffusée sous une forme accessible. Il faudrait que le Secrétariat étende les voies de communication et diffuse le plus largement possible l'information découlant de ces activités, souvent organisées par les BAN. En outre, le Secrétariat devrait partir de cette information pour pousser plus loin l'analyse et réaliser des projets de recherche.
Les travaux de recherche effectués ont comblé des lacunes dans les connaissances de base relatives au domaine du travail. L'étude comparative sur les marchés du travail et les statistiques en matière de travail donnent un aperçu des différents problèmes qui se posent dans les trois pays, tandis que l'étude comparative sur la liberté d'association, le droit d'organisation et le droit de négociation collective a permis de clarifier et de mieux cerner un grand nombre des problèmes soulevés dans les communications. Les études transnationales concernant les normes et les pratiques en vigueur dans l'industrie nord-américaine du vêtement serviront de modèle à des études plus détaillées. Quant à l'étude comparative sur les fermetures d'usines, non seulement elle a mis en lumière les différences entre les lois et les pratiques touchant ce problème particulier, mais elle a aussi permis de dégager les différences en ce qui concerne les prémisses et les valeurs fondamentales des trois pays.
Chose particulièrement étonnante, le Secrétariat ne s'est pas préoccupé d'une étape essentielle, soit la traduction, dans les trois langues, des lois et règlements du travail des trois pays, ainsi que des règlements connexes. Le Secrétariat devrait en faire sa toute première priorité.
Le Secrétariat devrait élargir ses études comparatives et mettre l'accent sur des problèmes plus précis. Il devrait aussi diffuser à grande échelle les résultats de ces travaux. Les études ne devraient pas être faites au hasard, mais reposer sur une planification à long terme et englober non seulement des recherches d'ordre juridique, mais aussi des recherches empiriques à caractère socioéconomique. Il faudrait entre autres constituer une banque de données objectives comparables, à laquelle toutes les parties pourraient se fier.
Les communications ont permis de faire tomber les frontières pour permettre d'examiner la façon dont chacun des trois pays applique sa législation du travail, ce qui ne s'était jamais fait auparavant. L'étude de cas concrets permet de voir comment fonctionne et est appliquée la législation du travail d'un pays. En outre, des consultations ministérielles peuvent être tenues au sujet de problèmes concrets.
Cet instrument est mis à la disposition de chacune des parties pour déterminer si une autre partie omet systématiquement d'assurer l'application de sa législation du travail. Faute de lignes directrices précises dans l'Accord, les traditions administratives et judiciaires différentes d'un pays à l'autre ont donné lieu à des points de vue différents quant au mode d'examen, plus particulièrement au sujet de l'importance de recueillir des éléments de preuve à propos des cas étudiés, ainsi que du recours aux audiences publiques.
Toutefois, peu de mesures concrètes sont prises. Bien que les enquêtes et les audiences aient permis de démontrer amplement que la loi n'a pas été respectée, qu'il y a des problèmes de partialité et que la loi n'est pas appliquée, cette constatation ne donne lieu à aucune mesure corrective ou de réparation.
Cela est attribuable en partie aux dispositions de l'ANACT et aux prémisses sur lesquelles repose le processus de présentation de communications. Les objectifs exposés dans l'ANACT sont généraux, mais obligent seulement à appliquer les lois en vigueur. L'étude des communications est, selon l'ANACT, un processus visant à établir les faits, et non un processus visant à se renseigner en vue d'ordonner des mesures de réparation s'il y a lieu. Toute mesure doit être prise dans le cadre des consultations ministérielles.
L'étude des communications peut toutefois mener à la formulation de recommandations. En effet, il peut être recommandé dans un rapport public de tenir des consultations ministérielles, et les ministres peuvent alors s'entendre sur les mesures recommandées. Toutefois, il n'a jamais été recommandé que les pays s'engagent à prendre des mesures correctives, officielles ou non officielles, soit pour offrir réparation aux victimes d'actes illégaux, soit pour rectifier les pratiques systématiques posant problème. Les recommandations formulées dans les rapports, ainsi qu'à la suite des consultations ministérielles, se sont limitées à la réalisation d'études conjointes, à la tenue de colloques, de conférences et de tribunes publiques, ainsi qu'à des échanges d'informations entre les ministres. Si d'autres recommandations de cette nature sont formulées dans des affaires mettant en cause les mêmes principes relatifs au droit du travail, il est à craindre que les milieux concernés deviennent graduellement désillusionnés, du moins aux États-Unis et au Canada.
La retenue dont font preuve les BAN et les ministres est particulièrement troublante, alors qu'il est clair que les procédures ne sont pas équitables et transparentes. L'ANACT impose des obligations procédurales positives. L'existence de procédures inéquitables viole l'Accord, même si ces procédures sont conformes au droit interne. Pourtant, ni le BAN des États-Unis ni les ministres ne semblent disposés à déclarer ouvertement que certaines procédures sont contraires à l'Accord, et encore moins à recommander des changements.
Le fait que l'on n'a pas eu recours aux comités évaluatifs d'experts pour examiner méthodiquement la manière dont sont appliquées les lois en matière de santé et de sécurité, ainsi que les autres normes techniques du travail, montre que l'on n'ose pas exploiter pleinement les possibilités prévues par l'Accord .
Au cours de notre examen, nous nous sommes penchés non seulement sur la situation depuis quatre ans, mais aussi sur ce que laissent présager les années à venir. Nous sommes conscients qu'il est difficile de réaliser l'énorme potentiel qu'offre l'ANACT en quatre ans seulement. Outre le fait qu'il instaure des structures tout à fait nouvelles, l'Accord exige une nouvelle façon de penser qui nécessite un changement sur le plan des attitudes sociales. Mais cela prend inévitablement du temps. Les quatre premières années sont donc une période de tâtonnement. Bien des choses ont été accomplies, mais le passé n'est que le prologue de l'avenir. Notre souci premier, comme ce doit l'être pour les institutions de l'ANACT, est l'avenir. Or, par nos observations, questions et recommandations, nous voulons contribuer à façonner cet avenir. Nous avons donc examiné ce qui a été fait, mais aussi ce qui pourrait et devrait être fait.
Pierre Verge (Canada)
Clyde Summers (États-Unis)